W celu świadczenia usług na najwyższym poziomie stosujemy pliki cookies. Korzystanie z naszej witryny oznacza, że będą one zamieszczane w Państwa urządzeniu. W każdym momencie można dokonać zmiany ustawień Państwa przeglądarki. Zobacz politykę cookies.
Strona informacyjna - Pomoc dla powodzian
Przejdź do strony

Rada Legislacyjna

Opinia z 27 listopada 2020 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin oraz niektórych innych ustaw

  Rada Legislacyjna                                                                                                2020-11-27

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-30/20

(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)

 

 

Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin oraz niektórych innych ustaw

 

 

1. Uwagi ogólne

Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji, pismem z dnia 13 sierpnia 2020 r. RCL.DPA.550.14/2020, zwrócił się do Rady Legislacyjnej o wyrażenie opinii o sporządzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji projekcie ustawy o zmianie ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (wersja z dnia 11 sierpnia 2020 r.), zwanym dalej projektem ustawy.

Projekt ustawy ma na celu dostosowanie polskiego porządku prawnego do prawa Unii Europejskiej (tj.: rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1157 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie poprawy zabezpieczeń dowodów osobistych obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się; Dz. Urz. UE L 188 z 12.07.2019, str. 67; uzupełnienia wdrożenia przepisów dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, Dz. Urz. UE L 158 z 30.04.2004, str. 77 – 123; uzupełnienia wdrożenia art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/36/UE z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar, Dz. Urz. UE L 101 z 15.04.2011, str. 1; orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z zakresu stosowania dyrektywy 2004/38/WE) oraz zapewnienie stosowania przez Rzeczpospolitą Polską Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, zwanej dalej „Umową wystąpienia”, w zakresie zasad wjazdu i pobytu obywateli tego państwa, członków ich rodzin oraz innych osób objętych zakresem stosowania tej umowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, po okresie przejściowym, który zakończy się z dniem 31 grudnia 2020 r.

 

2. Zakres projektu ustawy

Projektowana nowelizacja obejmuje zdecydowaną większość przepisów ustawy nowelizowanej (tj. ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin oraz niektórych innych ustaw, zwanej dalej ustawą o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Do ustawy nowelizowanej dodawanych jest wiele nowych przepisów, tak w ramach już istniejących artykułów, jak i przez dodanie nowych, w tym dwóch nowych rozdziałów. W sumie projekt ustawy uzupełnienia lub modyfikuje (nierzadko znacząco) ok. 92 spośród 105 artykułów ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo ustawa ta była już w przeszłości w istotny sposób nowelizowana (zob. t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 293).

Rada Legislacyjna podkreśla, że ustawa o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (po nowelizacji uchwalonej na podstawie projektu ustawy będącego przedmiotem oceny) będzie zawierała szereg przepisów o identycznej lub niemalże identycznej treści (np. art. 10 a i b oraz 35, 36; art. 21 ust. 2 i 49 ust. 2). W ramach systematyki tej ustawy (której opiniowany projekt ustawy nie zmieni) do eliminacji zbędnych powtórzeń proponuje się zastosować odpowiednie odesłania. Jest to jednak swego rodzaju „środek doraźny”, który poprawia wskazane mankamenty, ale ich całościowo nie eliminuje. W związku z tym Rada Legislacyjna wskazuje na potrzebę przygotowania projektu nowej ustawy, uznając że spełnione są wszystkie przesłanki (wielokrotna wcześniejsza nowelizacja ustawy, liczne zmiany wprowadzane w kolejnej nowelizacji, naruszenie konstrukcji lub spójności ustawy), których zaistnienie upoważnia do zastąpienia opiniowanej nowelizacji nową ustawą (§ 84 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako Zasady techniki prawodawczej).

W przypadku przygotowywania projektu takiej nowej ustawy należy, zdaniem Rady Legislacyjnej, wnikliwej analizie poddać kwestię jej optymalnej systematyki. Ustawa o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej reguluje bowiem szereg instytucji prawa pobytowego (wizy dla członków rodziny niebędących obywatelem UE, rejestrowania pobytu, prawo pobytu, prawo stałego pobytu, karty pobytowej, karty stałego pobytu), w tym w szczególności zasady wydawania, unieważniania, anulowania, cofania, zwrotu, wymiany dokumentów potwierdzających ich posiadanie. Obowiązująca ustawa każdą z tych instytucji kształtuje w istocie całościowo i odrębnie. Przy zastosowaniu takiej techniki legislacyjnej częste powtórzenia poszczególnych rozwiązań są nieuchronne. Rada Legislacyjna rekomenduje podjęcie bardziej szczegółowych prac nad nową systematyką ustawy. Systematyka ta powinna opierać się na takim rozbudowaniu przepisów ogólnych, aby znalazły się w nich „postanowienia wspólne dla wszystkich albo dla większości przepisów merytorycznych zawartych w ustawie” (§ 21 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej). W rezultacie wszystkie „elementy uściślające treść kilku przepisów szczegółowych powtarzające się w tych przepisach” powinny zostać zamieszczone w przepisach ogólnych, a tylko w przypadku gdy to okaże się niemożliwe „w  bezpośrednim sąsiedztwie tych przepisów szczegółowych” (§ 22 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej). Punktem wyjścia owych postanowień wspólnych (przepisów ogólnych) winno być przyjęcie pojęcia obejmującego swoim zakresem możliwie wszystkie instytucje prawa pobytowego lub wszystkie dokumenty potwierdzające każdą z tych instytucji (przykładowo mogłoby to być pojęcie „dokumenty pobytowe” lub „dokumenty wjazdowe”). Taki zabieg legislacyjny pozwoli na ukształtowanie dalszych wspólnych dla tych dokumentów (instytucji) postanowień (np. wniosek o wydanie dokumentu pobytowego, dane jakie zawiera każdy rodzaj dokumentu pobytowego, czy okres na jaki wydane zostały poszczególne dokumenty pobytowe) i wyeliminuje zdecydowaną większość istniejących w obowiązującej ustawie powtórzeń. W przepisach szczegółowych powinny znaleźć się natomiast postanowienia charakteryzujące specyfikę (odrębność) każdej z instytucji prawa pobytowego.

 

3. Proponowany zakres zastosowania odesłań

Rada Legislacyjna zwraca uwagę na występowanie w projekcie ustawy, sygnalizowanego powyżej, problemu licznych powtórzeń treści poszczególnych przepisów. W związku z tym Rada proponuje rozważenie zastosowania w tych obszarach odpowiednich odesłań. 

  1. W artykułach 28 ust. 1-5 oraz 52 ust. 1-5 zostały wskazane dane, które umieszcza się odpowiednio w zaświadczeniu o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE lub karcie pobytowej (art. 28 ust. 1-5) oraz w dokumencie potwierdzającym prawo stałego pobytu lub karcie stałego pobytu (art. 52 ust. 1-5). Są to w istocie takie same dane (takie same są również zasady ich umieszczania w poszczególnych dokumentach). Jedyna odmienność katalogów danych sformułowanych w każdym z tych przepisów wynika z charakteru wydawanego dokumentu (por. art. 28 ust. 1 pkt 7, 9, 12, 13 oraz art. 52 ust. 1 pkt. pkt 7, 9, 12, 13). W związku z tym Rada Legislacyjna proponuje, aby w art. 52 zastosować odpowiednie odesłania do art. 28 projektu ustawy (analogiczne do postanowienia art. 53 ust. 2, w którym umieszczono odesłanie do art. 29 ust. 2-4; czy art. 53a ust. 2, w którym umieszczono odwołanie do art. 29a ust. 2-6).
  2. Projekt ustawy wprowadza zasadę osobistego składania wniosku o zarejestrowanie pobytu lub o wydanie karty pobytowej (art. 21 ust. 2) oraz wniosku o wymianę zaświadczenia o zarejestrowanie pobytu lub o wydanie karty pobytowej (art. 33). W związku z tym należy: a) ujednolicić katalog wyjątków od tej zasady: w proponowanym brzmieniu w art. 33 ust. 2 brak jest przesłanki „osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie”, która została umieszczona zarówno w art. 21 ust. 2, jak i w art. 33 ust. 6 projektu ustawy; b) w celu wyeliminowania zbędnych powtórzeń w art. 33 zastosować odesłanie do art. 21 ust. 2 projektu ustawy. Podobnie w art. 49 ust. 2 projektu ustawy zostały określone zasady składania wniosku o wydanie dokumentu potwierdzającego prawo stałego pobytu lub karty stałego pobytu. Zasady te są identyczne z tymi, które zostały sformułowane w odniesieniu do wniosku o zarejestrowanie pobytu lub o wydanie karty pobytowej (art. 21 ust. 2). Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje, aby w art. 49 ust. 2 również zastosować odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 21 ust. 2 projektu ustawy.
  3. W art. 36 ust. 1 projektu ustawy przesłanki unieważnienia karty pobytowej określone w ustępie 1 w punktach: 1, 2 i 5 należy zastąpić odesłaniem do przepisu dotyczącego unieważniania rejestrowania pobytu, tj. do art. 35 ust. 1 pkt 1, 2, 4 (a po ewentualnej zmianie kolejności tych przesłanek – do art. 35 ust. 1 pkt 1-3). W art. 36 ust. 1 należy więc zastosować formułę: „Kartę pobytową unieważnia się w przypadku gdy: 1) wystąpią okoliczności o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1-3”. Podobnie w opiniowanym projekcie ustawy odrębnie zostały ukształtowane przesłanki unieważniania dokumentu potwierdzającego prawo stałego pobytu (art. 60 ust. 1 pkt 1-3) i przesłanki unieważnienia karty stałego pobytu (art. 60 ust. 2 pkt 1, 2 i 4). Katalog przesłanek z art. 60 ust. 2 powinien zostać zastąpiony odpowiednim odesłaniem do art. 60 ust. 1 projektu ustawy lub łącznym skatalogowaniem przesłanek unieważnienia dokumentu potwierdzającego prawo stałego pobytu oraz karty stałego pobytu. W przepisach dotyczących zwrotu dokumentu potwierdzającego prawo stałego pobytu lub kartę stałego pobytu (art. 61 ust. 2) oraz ich anulowania (art. 61a) zostały prawidłowo zastosowane odwołania do stosowania przepisów art. 37 projektu ustawy (art. 61 ust. 2  odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów art. 37 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 i 4; a art. 61a odwołuje się do odpowiedniego stosowania przepisów art. 37a, art. 37b i art. 37d). Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę na niekonsekwentne stosowanie odesłań oraz niejasne kryterium wyboru ich stosowania. Jednocześnie Rada Legislacyjna podkreśla, że przesłanki wyróżnione zarówno w art. 35 i 36, jak i w art. 60 ust. 1 i 2 zostały również sformułowane w przepisie dotyczącym unieważniania wizy (art. 10b pkt 1, 3, 4), więc rozważyć należy możliwość zastosowania odesłania w każdym z tych przepisów (art. 35, 36, 60) do art. 10b projektu ustawy. Z kolei w przepisach formułujących przesłanki odmowy zarejestrowania pobytu lub o wydanie karty pobytowej (art. 31 ust. 1 pkt 2, 3 i 4) oraz potwierdzenia stałego pobytu i wydania karty stałego pobytu (art. 56 ust. 1 pkt 2-4) należy zastosować odesłanie do odpowiednich przepisów dotyczących odmowy wydawania wizy (art. 10 ust. 2 pkt 3, 4 i 6).

 

4. Postanowienia dotyczące prawa pobytowego obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej 

Projekt ustawy zawiera propozycję nowego rozdziału 4a: „Przepisy szczególne dotyczące prawa pobytu lub prawa stałego pobytu obywateli Zjednoczonego Królestwa, oraz członków rodzin obywateli Zjednoczonego Królestwa”. W uzasadnieniu projektodawca wskazał, że ustanowienie tego rozdziału jest konieczne, gdyż „dokumenty dla obywateli Zjednoczonego Królestwa i członków ich rodzin będą wydawane w odmiennym formacie oraz będą zawierały inny zakres danych niż dokumenty wydawane obywatelom UE oraz członkom ich rodzin”.

Zdaniem Rady Legislacyjnej zasadność ustanawiania nowego rozdziału (4a) w brzmieniu zaproponowanym w opiniowanym projekcie ustawy budzi poważne zastrzeżenia. Do takiego wniosku prowadzi Radę porównanie przepisów zamieszczonych w rozdziałach 3 i 4 z treścią przepisów zawartych w tym rozdziale. Rada Legislacyjna wskazuje także, że w rozdziale I projektodawca proponuje rozszerzyć pojęcie „obywatela UE” na obywateli Zjednoczonego Królestwa (art. 2 pkt 3 w lit. d), co oczywiście w konsekwencji oznacza, że także po zakończeniu okresu przejściowego (który kończy się z dniem 31 grudnia 2020 r.) przepisy określające zasady pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli państw członkowskich UE i członków ich rodzin odnosić się będą także do obywateli Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (dalej także jako Wielka Brytania). Z drugiej strony projekt ustawy zawiera propozycję zamieszczenia w rozdziale 4a „generalnej zasady” (uzasadnienie projektu ustawy), zgodnie z którą „do postępowań w sprawie prawa pobytu lub prawa stałego pobytu obywateli Zjednoczonego Królestwa oraz członków ich rodzin stosuje się przepisy rozdziału 3 i rozdziału 4 z zastrzeżeniem przepisów nowego rozdziału 4a” (art. 65a). W związku z powyższym Rada Legislacyjna zwraca uwagę na podstawową sprzeczność wynikającą z przedstawionych powyżej rozwiązań; albo bowiem wszystkie przepisy rozdziału 3 i 4 wprost kształtują sytuację prawną obywateli Wielkiej Brytanii (poprzez proponowane w projekcie ustawy rozszerzenie zakresu pojęcia „obywatel UE”), albo należy je stosować „z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 4a”.

W art. 65d ust. 1 określono katalog danych umieszczanych w zaświadczeniu o zarejestrowaniu pobytu oraz w karcie pobytowej wydawanych odpowiednio obywatelom Wielkiej Brytanii lub członkom ich rodzin. Spośród 13 punktów tego katalogu, aż 11 pokrywa się z katalogiem danych określonym w art. 28 ust. 1 (zaświadczeniu o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE lub karcie pobytowej członka rodziny niebędącego obywatelem UE). Dwa punkty w których oba katalogi się różnią dotyczą rodzaju adnotacji umieszczanych na dokumentach. W przypadku dokumentu wydawanego obywatelom UE (w tym przypadku pojęcie to należałoby rozumieć odmiennie niż w definicji proponowanej w art. 2 pkt 3 w lit. d) adnotacja ta brzmi: „Dyrektywa 2004/38/WE” – w przypadku zaświadczenia o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE (pkt 12) lub odpowiednio w przypadku karty pobytowej „członek rodziny obywatela UE, art. 10 dyrektywy 2004/38/WE” (pkt 13). W przypadku analogicznego dokumentu wydawanego obywatelom Wielkiej Brytanii odpowiednio: „Art. 50 TUE, Art. 18 ust. 4 Umowy Wystąpienia” (pkt 12), a przy zaświadczeniu wydanym obywatelowi Zjednoczonego Królestwa będącemu tzw. pracownikiem przygranicznym – „Art. 50 TUE – pracownik przygraniczny” (pkt 13). Dodatkowo od wszystkich obywateli Wielkiej Brytanii mają być pobieranie obrazy linii papilarnych (pkt 7), zaś w przypadku obywateli UE tylko od członków ich rodzin niebędących obywatelami UE (tj. przy wydawaniu karty pobytowej). Poza tym treść pozostałych ustępów artykułu 65d jest identyczna (pomijając różnice redakcji ust. 3 pkt 1, które nie zmieniają treści przepisu) jak treść odpowiednich ustępów art. 28 projektu ustawy (również poszczególne artykuły w samym rozdziale 4a mają niemalże identyczną treść, por. art. 65d i art. 65j; art. 65e i art. 65k, art. 65f i art. 65l, art. 65h i art. 65n).

Podobnie wygląda porównanie pozostałych przepisów rozdziału 4a z odpowiednimi przepisami rozdziału 3 (dotyczącymi wydawania, wymiany lub wydawania nowych ww. zaświadczeń obywatelom UE), np:

- art. 65 c (wymóg osobistej obecności małoletniego przy składaniu wniosku o zarejestrowanie pobytu) odpowiada treści art. 21 ust. 2a, 2b i 3a. Przy czym treść art. 21, w przeciwieństwie do art. 65c, jest kompletna, więc przy składaniu ww. wniosku stosujący ustawę będzie (zgodnie z generalną zasadą określoną w art. 65a) zmuszony sięgać do przepisu art. 21. Należy podkreślić również, że sytuacja w której niektóre przepisy umieszczone w rozdziale 4a pokrywają się z przepisami zawartymi w rozdziale 3 lub 4 ukazuje w takich przypadkach zbędność (nieadekwatność) zastrzeżenia, o którym mowa w art. 65a projektu ustawy.

- art. 65e (osobisty odbiór zaświadczenia) odpowiada treści art. 29a (odbiór karty pobytowej), jedyna odmienność to umożliwienie obywatelom Wielkiej Brytanii odbioru zaświadczenia przez pełnomocnika (art. 65e ust. 6);

- art. 65f (wymiana lub wydanie nowego zaświadczenia) odpowiada treści art. 33 ust. 2-6 projektu ustawy, a jedyna odmienność to zakres wiekowy obywateli od których pobierane są obrazy linii papilarnych (por. art. 65f ust. 6 i art. 33 ust. 7). Ponadto w art. 65f nie zostały określone terminy składania ww. wniosków przez obywateli Wielkiej Brytanii, więc w tym przypadku przy stosowaniu ustawy będzie konieczność odwoływania się do art. 33 ust. 1a.

Zdaniem Rady Legislacyjnej wskazane przykładowo różnice w sposobie regulacji wydawania dokumentów obywatelom UE i Wielkiej Brytanii nie dają przekonującego uzasadnienia dla tworzenia odrębnego rozdziału dotyczącego wydawania dokumentów pobytowych obywatelom Wielkiej Brytanii. Projektodawca powinien więc przede wszystkim rozstrzygnąć to, czy w ustawie o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatele Wielkiej Brytanii mogą być traktowani w taki sam sposób jak obywatele UE (ale także, co warto podkreślić, jak obywatele Konfederacji Szwajcarskiej), a jeśli nie – to należy zrezygnować z proponowanej w projekcie ustawy zmiany definicji pojęcia „obywatel UE”, a odmienności między sytuacją prawną obywateli UE i obywateli Zjednoczonego Królestwa wprowadzić do odpowiednich przepisów kształtujących poszczególne instytucje prawa pobytowego. Tworzenie odrębnego rozdziału dla kształtowania praw pobytowych obywateli Wielkiej Brytanii byłoby natomiast (w sytuacji nierozszerzania definicji pojęcia „obywatel UE”) uzasadnione w razie przygotowania postulowanego przez Radę Legislacyjną nowego projektu ustawy.

Rada Legislacyjna wskazuje także na szereg przepisów rozdziału 3 i 4 w których projektodawca używa formuły: „państwo członkowskie Unii Europejskiej, państwo członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacja Szwajcarska” (np. art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10b pkt 4; art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 35 ust. 1 pkt. 4, art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 56 ust. 1 pkt 4; art. 60 ust. 1 pkt 3, art. 60 ust. 2 pkt 4), a więc bez rozszerzania o obywateli Wielkiej Brytanii. Z treści tych przepisów trudno w sposób jednoznaczny wnioskować czy użycie ww. formuły jest zasadne (jaki był zamysł projektodawcy). Wydaje się jednak, że takie rozwiązanie nie znajduje uzasadnienia (np. art. 10 ust. 2 pkt 4 wyłącza obchodzenie przepisów prawa Zjednoczonego Królestwa spośród przesłanek uzasadniających odmowę wydawania wizy). W każdym razie, Rada Legislacyjna zwraca uwagę na potrzebę weryfikacji treści ww. formuły, tym bardziej, że w innych przepisach projektu ustawy (art. 2 ust. 2 pkt 4 lit. b oraz w art. 9 ust. 3 pkt 2) formuła ta została rozszerzona przez umieszczenie w niej również nazwy Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, co jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy jest konsekwencją rozwiązań prawa UE. Weryfikacji wymaga więc zasadność stosowania ww. formuły w dwóch wersjach (tj. z rozszerzeniem o Zjednoczone Królestwo bądź bez takiego rozszerzenia). Jeżeli utrzymanie ww. formuły w wersji bez rozszerzenia o Zjednoczone Królestwo okaże się zasadne, należy we wszystkich przepisach projektu ustawy zastąpić ją (zgodnie z treścią obowiązującego art. 2 pkt 6) przez kategorię „państwo członkowskie”. Jeżeli jednak we wszystkich przepisach projektu ustawy właściwą formułą okaże się zastosowanie jej rozszerzonej treści, to należy dokonać odpowiedniej zmiany w definicji państwa członkowskiego (art. 2 pkt 6) i konsekwentnie używać tej kategorii w poszczególnych przepisach projektu ustawy. Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy uwzględnić postanowienia prawa UE i Umowę wystąpienia.

 

 

5. Postanowienia dotyczące wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatela UE i członka rodziny niebędącego obywatelem UE

Art. 65p. ust. 1 i 2 stanowi, że wobec obywatela UE i członka rodziny niebędącego obywatelem UE, którzy nie posiadają prawa pobytu (zgodnie z art. 16 lub 18) lub nie zachowali prawa pobytu (w przypadku o którym mowa w art. 17, art. 19 ust. 1 i 3 lub art. 19a) „może być wydana decyzja o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Z treści tego przepisu wynika, że brak prawa pobytu lub niezachowanie prawa pobytu nie rodzi obowiązku wydania ww. decyzji (a jedynie taka decyzja „może być wydana”). Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że projekt ustawy nie precyzuje w jakich okolicznościach obywatel UE, który nie posiada prawa pobytu lub nie zachował prawa pobytu, jest wydalany z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo zgodnie z art. 68a ust. 4 do decyzji o wydaleniu nie stosuje się przepisów art. 68a ust. 1-3. Próba zastosowania przy wydaniu decyzji, o której mowa w art. 65p powyższego wyłączenia (art. 68a ust. 1-3), rodzić będzie niepokonywalne trudności. Przy wydawaniu bowiem ww. decyzji: a) nie należy uwzględniać zasady proporcjonalności i nie trzeba opierać się wyłącznie na zachowaniu danej osoby, które stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla interesu społecznego (ust. 1); b) nie stosuje się przepisów o niestosowaniu (podwójne przeczenie) zasady proporcjonalności w przypadku, gdy pobyt obywatela UE lub członka rodziny niebędącego obywatelem UE stanowi zagrożenie dla zdrowia publicznego (ust. 2); c) a wcześniejsza karalność może stanowić samoistną podstawę do podjęcia takiej decyzji (ust. 3). Trudno zakładać, że taki właśnie był zamiar projektodawcy. Przy czym zastosowanie ww. wyłączenia zwiększa, a nie ogranicza zakres uznaniowości organu wydającego decyzje o wydaleniu.

Ponadto obywatelom UE lub członkom rodziny niebędącym obywatelami UE, którzy: a) nie posiadają prawa stałego pobytu – może być wydana decyzja o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub gdy ich pobyt na tym terytorium stanowi zagrożenie dla zdrowia publicznego (art. 66 ust. 1); b) posiadają prawo stałego pobytu – może być wydana decyzja o wydaleniu, gdy ich pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi poważne zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 67). Wystąpienie więc owych przesłanek umożliwia wydanie decyzji o wydaleniu, ale nie rodzi takiego obowiązku, co także prowadzi do pytania o kryteria podejmowania decyzji o wydaniu w sytuacji, gdy wystąpią ww. przesłanki. Treść art. 66 ust. 3 („Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, wykaz chorób, które uzasadniają podjęcie decyzji o wydaleniu obywatela UE lub członka rodziny niebędącego obywatelem UE z powodu zagrożenia dla zdrowia publicznego) także jednoznacznie nie przesądza o obowiązku wydania decyzji o wydaleniu w sytuacji wystąpienia jednej z chorób umieszczonych ww. wykazie (zwrot „uzasadniają podjęcie” decyzji również nie jest dostatecznie precyzyjny). Jeżeli jednak zamiarem projektodawcy było wprowadzenie swoistego automatyzmu związanego z wystąpieniem wyróżnionych przesłanek (na co wskazywać może ich „ciężar”), to taki cel powinien zostać jednoznacznie wyrażony (poprzez zastosowanie formuły: „jest wydawana decyzja o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”).

Zgodnie z art. 77 ust. 1 projektu ustawy: „dane obywatela UE lub członka rodziny niebędącego obywatelem UE, którym wydano decyzję o wydaleniu ze względu na zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, umieszcza się w wykazie na okres 5 lat”. Projekt ustawy nie charakteryzuje jednak owego wykazu, w którym mają być umieszczone dane obywatela UE lub członka rodziny niebędącego obywatelem UE, którym wydano ww. decyzję o wydaleniu.

 

6. Zagadnienia szczegółowe

  1. W art. 11a ust. 2 została użyta formuła: „poważne zagrożenie dla interesu społecznego”. W związku z tym należy jednoznacznie rozstrzygnąć czy jest to kategoria zbiorcza obejmująca: „względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego i zdrowia publicznego”. Jednocześnie Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że przesłanka „względu na obronność” jest w poszczególnych przepisach kształtowana w różny sposób, np.: w art. 60 ust. 2 pkt 2 posłużono się określeniem „poważne względy obronności”, w art. 66 ust. 1 pkt 1 określeniem „względy obronności”, w art. 67 i 68 – „poważne zagrożenie dla obronności” i „szczególnie poważne zagrożenie dla obronności”, a w art. 75 pkt 1 to kategoria „rzeczywiste zagrożenie dla obronności”, zaś w art. 77 ust. 1 jest mowa tylko o „wydaleniu ze względu na zagrożenie dla obronności…”
  2. W art. 28 ust. 1 i art. 52 ust. 1 oraz w art. 65d ust. 1 i art. 65j ust. 1, a także w art. 78e ust. 3 należy doprecyzować,  czyje dane mają być umieszczane w poszczególnych dokumentach  (podobnie w art. 21 ust. 3, art. 33 ust. 4, art. 49 ust 4 oraz w art. 65f ust. 4 i art. 65l ust. 4 należy doprecyzować, o jaką lub czyją fotografię tu chodzi).
  3. Zgodnie z art. 28 ust. 2 projektu ustawy zaświadczenie o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE lub karta pobytowa „może zawierać podpis obywatela UE lub członka rodziny niebędącego obywatelem UE”. Taki sam wymóg jest ustanawiany w odniesieniu do zaświadczeń o zarejestrowaniu pobytu i karty pobytowej wydawanych odpowiednio dla obywatela Zjednoczonego Królestwa i członka rodziny obywatela Zjednoczonego Królestwa (art. 65d ust. 2), a także dla dokumentu potwierdzającego prawo stałego pobytu i karty stałego pobytu (art. 52 ust. 2 oraz art. 65j ust. 2). Z kolei w ustępie 3 każdego z wyżej wskazanych artykułów (tj. w art. 28 ust. 3, art. 52 ust. 3, art. 65d ust. 3 oraz art. 65j ust. 3) zostały wymienione przesłanki nieumieszczania podpisu posiadacza każdego z dokumentów. Tak ukształtowane przepisy mogą rodzić wątpliwości co do okoliczności w jakich należy umieszczać podpis w każdym z tych dokumentów. Jeżeli jednobrzmiące przepisy umieszczone w ustępach 3 wskazanych przepisów mają ustanawiać wyjątki od zasady umieszczania podpisu posiadacza poszczególnych dokumentów, to w ustępie 2 poszczególnych artykułów (tj. art. 28, art. 52, art. 65d oraz art. 65d) powinna zostać zastosowana formuła: „zawiera podpis obywatela UE lub członka rodziny niebędącego obywatelem UE”  lub odpowiednio „zawiera podpis obywatela Zjednoczonego Królestwa lub członka rodziny obywatela Zjednoczonego Królestwa”. Formuła ta w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustanawiać będzie obowiązek umieszczania we właściwym dokumencie podpisu jego posiadacza (ust. 2), a kolejny przepis określi wyjątki od tego obowiązku (ust. 3), tak jak to ma miejsce na przykład w odniesieniu do zasady umieszczania linii papilarnych (art. 28 ust. 1 pkt 7, art. 52 ust. 1 pkt 7 oraz 65d ust. 1 pkt 7) i określaniu wyjątku od tej zasady (ust. 4). Projekt ustawy nie rozstrzyga natomiast w jakich okolicznościach zakodowaniu podlegają dane osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1–4 lub 10 (art. 28 ust. 2, art. 52 ust. 2, art. 65d ust. 2 oraz 65j ust. 2). Zastosowany sposób redakcji poszczególnych przepisów winien zostać ujednolicony.
  4. Przesłanki wydania decyzji o wydaleniu obywatela UE, który posiada prawo stałego pobytu oraz przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres 10 lat bezpośrednio poprzedzających (art. 68 ust. 1), tj. gdy jego pobyt na tym terytorium stanowi szczególnie poważne zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo bezpieczeństwa publicznego, zostały uszczegółowione przez wyliczenie: zagrożenia dla pokoju, ludzkości, niepodległości lub obronności Rzeczypospolitej Polskiej lub ze względu na działalność terrorystyczną, handel ludźmi, seksualne wykorzystywanie osób, nielegalny handel narkotykami, nielegalny handel bronią, pranie pieniędzy, korupcję, fałszowanie środków płatniczych, przestępczość komputerową lub przestępczość zorganizowaną. To uszczegółowienie wyraźnie nawiązuje do systematyki dóbr chronionych w Części szczególnej Kodeksu karnego, jest jednak zbyt wybiórcze. Obok „przestępstw przeciwko pokojowi i ludzkości” w rozdziale XVI KK znajdują się jeszcze „przestępstwa wojenne”, a w rozdziale XVII, obok wymienionej w Projekcie „niepodległości” ochroniona jest również „integralność terytorialna” i „konstytucyjny ustrój” Rzeczypospolitej Polskiej. Wyliczając w dalszej części przepisu poszczególne kategorie przestępczości lub typy przestępstw projektodawca posłużył się terminologią stosowaną w języku prawniczym; tym niemniej należy postulować zastąpienie „działalności terrorystycznej” zagrożeniem popełnienia „przestępstwa o charakterze terrorystycznym” (to ostatnie pojęcie występuje w Kodeksie karnym i jest wyjaśnione w art. 115 § 20 KK). Ponadto, z porównania treści art. 68 ust. 2 z poprzedzającym go ust. 1 wynika, że w pierwszym ze wskazanych przepisów projektodawca ma na myśli nie „pobyt”, ale „Okres pobytu”, który zostaje przerwany odbywaniem kary pozbawienia wolności.
  5. Zgodnie z art. 78d „postanowienia o umieszczeniu obywatela UE lub członka rodziny niebędącego obywatelem UE w strzeżonym ośrodku lub o zastosowaniu wobec nich aresztu dla cudzoziemców nie wydaje się, jeżeli mogłoby to spowodować niebezpieczeństwo dla ich życia lub zdrowia”. Natomiast art. 78e ust. 1 stanowi, że to Sąd po wysłuchaniu obywatela UE lub członka rodziny niebędącego obywatelem UE wydaje postanowienie o umieszczeniu ich w strzeżonym ośrodku lub o zastosowaniu wobec nich aresztu dla cudzoziemców”. Adresatem normy prawnej ustanawianej w art. 78d jest więc sąd, o którym mowa w art. 78e. Wskazane byłoby więc, aby przepis umieszczony w art. 78d stał się jednym z ustępów artykułu 78e.
  6. Zmiany w ustawie o cudzoziemcach polegające na dodaniu do poszczególnych rozdziałów przepisów stanowiących o zastosowaniu przepisów tych rozdziałów do obywateli Zjednoczonego Królestwa (art. 5 pkt 6, 7 i 12 projektu ustawy) należy zastąpić jednym przepisem dodanym do przepisów ogólnych ustawy o cudzoziemcach wskazującym, które przepisy ustawy mają zastosowanie do tych obywateli. 
  7. Projekt nie uwzględnia – i z uwagi na datę jego sporządzenia z oczywistych względów nie mógł uwzględniać – przepisów ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2023). Tymczasem zmiany legislacyjne wprowadzone przez tę ostatnią ustawę muszą obecnie prowadzić do pewnych zmian w Projekcie. Konieczność ta wynika m. in. z tego, że powołana ustawa z dnia 28 października 2020 r. wprowadziła nowy art. 8a do ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaś projekt również przewiduje wprowadzenie do tej ustawy nowego art. 8a, tyle że o odmiennej treści. Tym samym proponowany w projekcie nowy art. 8a tej ustawy powinien otrzymać kolejną numerację (tj. art. 8b).
  8. W art. 8 ust. 1 projektu należy wprowadzić legalną definicję Umowy Wystąpienia, poprzez sformułowanie jej pełnej nazwy wraz z adresami publikacyjnymi, po czym należy wprowadzić jej legalny skrót w postaci „Umowa Wystąpienia”. Obecnie we wcześniejszych jednostkach redakcyjnych projektu występuje pojęcie „Umowy Wystąpienia”, ale jest ono używane w przepisach nowelizujących, które mają się znaleźć w różnych ustawach szczegółowych nowelizowanych przez projekt. Te ustawy szczegółowe zawierają w swoich przepisach definicje „Umów Wystąpienia” i dlatego używanie w przepisach je nowelizujących tego skrótu nie budzi zastrzeżeń. Niemniej jednak ów skrót, zdefiniowany na gruncie ustaw szczególnych, nie jest zdefiniowany w projekcie, zaś owe definicje z ustaw szczególnych nie działają automatycznie na gruncie projektu.
  9. Przepis art. 6 projektu, jako przepis o charakterze uchylającym, powinien być zamieszczony po przepisach przejściowych, a bezpośrednio przed przepisem projektu o jego wejściu w życie. Zgodnie z § 15 i § 38 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, przepisy uchylające są zamieszczane po przepisach przejściowych i przed przepisem o wejściu w życie. Obecnie art. 6 projektu, uchylający ustawę z dnia 15 marca 2019 r. o uregulowaniu niektórych spraw w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 50 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. poz. 622), jest zamieszczony przed przepisami przejściowymi, co jest niezgodne z powołanymi Zasadami techniki prawodawczej.

 

7. Konkluzja

Projekt ustawy może być poddany dalszej procedurze w rządowym procesie legislacyjnym po wprowadzeniu zmian zawartych w niniejszej opinii, w szczególności po wyeliminowaniu powtórzeń treści poszczególnych przepisów. Rada Legislacyjna rekomenduje jednak przygotowanie nowego projektu ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Marka Dobrowolskiego Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 27 listopada 2020 roku.

 

  

                               

 

 

 

 

 

 

{"register":{"columns":[]}}