Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                    2020-07-19

przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-15/21

 

(Minister Sprawiedliwości)

Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (UD 187) z dnia 31.03.2021 r.

1. Uwagi ogólne

 

1. Przedmiot opinii

 

Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (UD 187), dalej: „Projekt”, w wersji z dnia 31.03.2021 r.^[1], przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości i przedstawiony Radzie Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów do zaopiniowania przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji, w załączeniu do pisma z dnia 17.05.2021 r., znak: RCL.DPP.550.5/2021 (projekt ustawy wraz z uzasadnieniem). Projekt skierowany został pismem z dnia 28.04.2021 r. znak: DLUS-I.4602.1.2020 do uzgodnień międzyresortowych. Na dzień 12.07.2021 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji – w zakładce Rządowy Proces Legislacyjny – w odniesieniu do wskazanego Projektu – uwagi sformułował jedynie Prezes Rządowego Centrum Legislacji. Rada Legislacyjna przeanalizowała przedłożony projekt wraz z uzasadnieniem, OSR oraz stanowisko Prezesa Rządowego Centrum Legislacji.

 

2. Charakterystyka ogólna celów i treści Projektu

 

Minister Sprawiedliwości (zwany dalej: „Projektodawcą”) przedłożył projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Projekt składa się z 4 artykułów, z czego art. 1 to przepis wprowadzający zmiany do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 1754), art. 2 zaś nowelizuje ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 2072). Art. 3 Projektu to przepis dostosowujący, zaś art. 4 Projektu to przepis o wejściu w życie ustawy.

Zaproponowane rozwiązania odpowiadają co do zasady wymogom, o których mowa w § 82, § 83 pkt 1, § 85, § 87 ust. 1, § 90, § 93 ust. 1, § 94, § 95, § 96 ust. 1 oraz § 35 ust. 1 i § 45 ust. 1 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 283, dalej: Zasady techniki prawodawczej).

Wprawdzie zgodnie z § 92 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej jedną ustawą zmieniającą obejmuje się tylko jedną ustawę, ale ust. 2 tego przepisu stanowi, że odstąpienie od zasady wyrażonej w ust. 1 jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy między zmienianymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne lub do zrealizowania zamysłu prawodawcy jest niezbędne jednoczesne dokonanie zmian w kilku ustawach. W odniesieniu do opiniowanego Projektu stwierdzić należy, że nowelizacja dotyczy dwóch ustaw (Prawo o ustroju sądów wojskowych i Prawo o ustroju sądów powszechnych), a między nimi zachodzi niewątpliwie związek tematyczny, obie dotyczą bowiem ustroju sądownictwa, po drugie nowelizacja ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (art. 2 Projektu) dotyczy materii, którą obejmuje także nowelizacja ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych (art. 1 pkt 3 Projektu), tj. upoważnienia sędziego do udziału w posiedzeniu kolegium sądu w zastępstwie osoby uprawnionej (prezesa sądu). Ponadto dla zrealizowania zamysłu prawodawcy (na obecnym etapie: Projektodawcy) niezbędne jest dokonanie obu zmian łącznie, albowiem dotyczą one funkcjonowania tego samego organu – kolegium sądu – i żadne racje nie przemawiają za tym, aby materia ta uregulowana była odmienne w odniesieniu do sądów wojskowych, a odmienne w odniesieniu do sądów powszechnych. Jak wskazał Projektodawca, „Zasadniczym celem projektu ustawy jest uporządkowanie…zagadnień związanych z dostosowaniem kształtu kolegiów wojskowych sądów okręgowych do kolegiów funkcjonujących w sądach powszechnych oraz uregulowanie w analogiczny sposób struktury kolegiów sądów wojskowych” (s. 1 uzasadnienia do Projektu). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że do zrealizowania tego zamysłu niezbędne jest dokonanie nowelizacji w obu ustawach, skoro „kształt” kolegiów sądów wojskowych i powszechnych ma być „uregulowany w analogiczny sposób”. Tym samym spełnione są warunki, o których mowa w § 92 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej, dopuszczające objęcie ramami jednej ustawy zmieniającej więcej niż jednej ustawy – w odniesieniu do opiniowanego Projektu są to dwie ustawy, przy czym już sam tytuł ustawy wskazuje, jakie ustawy są nowelizowane.

Nie zachodzi potrzeba opracowania Projektu nowej ustawy w rozumieniu § 84 Zasad techniki prawodawczej. Zaproponowane przez Projektodawcę zmiany nie są liczne, nie naruszają też konstrukcji lub spójności ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Obie ustawy były już wprawdzie wielokrotnie nowelizowane w rozumieniu wskazanego przepisu Zasad techniki prawodawczej, ale ilość tych nowelizacji nie przemawia jeszcze sama w sobie za koniecznością opracowania nowej ustawy, zwłaszcza, gdy uwzględni się ilość i charakter proponowanych obecnie zmian.

Projektodawca dołączył do Projektu uzasadnienie (liczące 6 stron). Wskazano w nim „zasadniczy cel projektu ustawy” (s. 1 uzasadnienia do Projektu). Lektura uzasadnienia przekonuje również, że celem Projektu jest „ograniczenie roli Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu dotyczącym ustalenia gospodarki finansowej sądów wojskowych” (s. 5 uzasadnienia do Projektu), aczkolwiek Projektodawca expressis verbis nie sformułował tego celu. Wynika on jednak z przywołanego uzasadnienia do Projektu, w którym Projektodawca uznał, że „celowe” jest wprowadzenie proponowanej zmiany art. 4 § 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych, co pokazuje intencję Projektodawcy. Z punktu widzenia techniki legislacyjnej bardziej prawidłowe byłoby, gdyby cele Projektu, po pierwsze zostały wyrażone wyraźnie, a po drugie, aby nie było niezbędne ich poszukiwanie w całym uzasadnieniu do Projektu, lecz aby sformułowane zostały w jednym akapicie. To zdecydowanie ułatwi percepcję Projektu i jego analizę pod kątem realizacji założonych celów legislacyjnych. Postulować należy również konsekwencję terminologiczną. Skoro posłużono się pojęciem „zasadniczego celu”, to zasadne jest pytanie o cele, które nie są „zasadnicze”, ale mają być zrealizowane przez Projekt. W świetle lektury uzasadnienia do Projektu nie ma uzasadnienia do posługiwania się pojęciem „zasadniczego celu” Projektu. Projektodawca powinien zrezygnować z tego pojęcia, wprowadza ono bowiem niepotrzebny zamęt. Powinien syntetycznie wskazać w pierwszym akapicie uzasadnienia wszystkie cele Projektu (które zrealizować ma Projekt). Cele Projektu w istocie są dwa i są one jednakowo istotne. Pierwszy został trafnie ujęty w akapicie pierwszym uzasadnienia do Projektu. A drugi to uregulowanie procedury opracowania dochodów i wydatków sądów wojskowych w sposób uwzględniający zasady finansowania działalności sądów wojskowych. Tego dotyczy nowelizacja art. 4 § 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych. Należy wskazać, że proponowana zmiana nie polega na „ograniczeniu roli Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu dotyczącym ustalenia gospodarki finansowej sądów powszechnych” (s. 4 uzasadnienia do Projektu), lecz na wyeliminowaniu jego udziału w tym postępowaniu. Projektodawca trafnie zdiagnozował problem wymagający interwencji ustawodawcy, ale wadliwie ujął w uzasadnieniu do Projektu zakres nowelizacji, w konsekwencji uzasadnienie do Projektu nie koresponduje w tym zakresie z samym Projektem. Nowelizacja art. 4 § 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych pozbawia Ministra Sprawiedliwości kompetencji do przedłożenia Krajowej Radzie Sądownictwa projektów planów finansowych oraz planów finansowych dla sądów wojskowych. Nie jest to więc żadne „ograniczenie roli” Ministra Sprawiedliwości, pojęcie to bowiem obejmuje swym zakresem przedmiotowym redukcję kompetencji, a nie jej zniesienie, a Projekt przewiduje właśnie zniesienie kompetencji we wskazanym zakresie.

Art. 4 Projektu określa termin jego wejścia w życie (14 dni od dnia ogłoszenia). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[2], akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przywołany przepis określa minimalny okres vacatio legis[3]. Pod rządami Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.[4] uznaje się, że nakaz ustanawiania odpowiedniego okresu vacatio legis wynika z takich elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., jak zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa[5] oraz zasada prawidłowej legislacji[6]. Nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis wynika również z zasady ochrony praw nabytych, ale ma od niej szerszy zakres zastosowania – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2000 r., K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1, „odnosi się bowiem również do tych regulacji, które nie ograniczają ani nie znoszą praw podmiotowych”, przy czym „wymóg zachowania odpowiedniego vacatio legis stanowi jeden z warunków dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w prawa nabyte”[7]. W orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r., K 2/94, OTK 1994, nr 2, poz. 36, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że badanie konstytucyjności wprowadzenia w życie nowych przepisów musi polegać na materialnym określeniu, jaki okres vacatio legis ma charakter „odpowiedni” do ich treści i charakteru. Założeniem wyjściowym jest uznanie adekwatności okresu 14 dni jako przewidzianego ogólnie przez ustawodawcę. Ocena „odpowiedniości” vacatio legis zależy też jednak od innych zasad i wartości konstytucyjnych, odnoszących się do danej regulacji prawnej. „Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych”. Taki pogląd Trybunał Konstytucyjny wyraził w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r., K. 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165. W wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., Kp 6/09, OTK-A 2010, nr 1, poz. 3, Trybunał Konstytucyjny zauważył natomiast, że: „Odpowiedniość vacatio legis należy oceniać w konkretnej sytuacji, z uwzględnieniem nie tylko przedmiotu i treści nowej ustawy, lecz także kręgu podmiotów prawa, których normy ustawy dotyczą”.

Uwzględniając powyższe uwagi wskazać należy, że Projektodawca nie przytoczył żadnych argumentów w uzasadnieniu do Projektu, które przemawiać mają – jego zdaniem – za propozycją jego wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Na stronie 5 uzasadnienia do Projektu czytamy tylko, że „Proponuje się, aby ustawa weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”. Wybrano „standardowy”, a zarazem minimalny, okres vacatio legis, przy czym w uzasadnieniu do Projektu nie powiązano go z zakresem proponowanych zmian, jak również z ich treścią oraz charakterem. Nowelizacja ingeruje w funkcjonowanie kolegiów w sądach wojskowych (art. 1 i 3 Projektu) oraz – w mniejszym zakresie – w sądach powszechnych (art. 2 Projektu), odnosząc się przy tym do przebiegu postępowania poprzedzającego przedstawienie kandydatury na wolne stanowisko sędziowskie Krajowej Radzie Sądownictwa. Dotyczy zatem dostępu do służby publicznej (w rozumieniu art. 60 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.), jaką jest służba sędziowska. Zmienia ona – w odniesieniu do sądów wojskowych – skład kolegium wojskowego sądu okręgowego oraz tryb opiniowania i przedstawiania kandydatur na wolne stanowiska sędziowskie w sądach wojskowych. Jest to istotna zmiana, odstępująca od rozwiązań funkcjonujących od wielu lat. W tym kontekście zasadne jest rozważenie, czy okres vacatio legis nie powinien być dłuższy. Rada Legislacyjna prezentuje stanowisko, że propozycja zawarta w art. 4 Projektu powinna zostać szczegółowo uzasadniona przez Projektodawcę, celem wykazania, że wszystkie okoliczności, wskazane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, odnoszące się do „odpowiedniości” okresu vacatio legis, zostały rozważone i w wyniku rzetelnej analizy uznano, że „standardowy” okres vacatio legis – a więc proponowany w art. 4 Projektu – jest „odpowiedni” we wskazanym powyżej rozumieniu. Z pewnością okolicznością istotną z punktu widzenia takiej oceny będzie rozważenie, czy proponowana zmiana spowoduje, że znajdzie ona zastosowanie do opiniowania kandydatur zgłoszonych pod rządzami obecnie obowiązującego prawa, czy też – wobec braku toczących się postępowań w wyniku zgłoszeń na wolne stanowiska sędziowskie w sądach wojskowych – dopiero do tych kandydatur, które zostaną zgłoszone po wejściu w życie ustawy. Rada Legislacyjna nie dysponuje wiedzą w tym zakresie, Projektodawca nie dołączył bowiem do uzasadnienia Projektu informacji o tym, czy w chwili obecnej toczą się postępowania na etapie opiniowania zgłoszonych kandydatur na wolne stanowiska sędziowskie w sądach wojskowych przed ich przedstawieniem Krajowej Radzie Sądownictwa. Na marginesie Rada Legislacyjna wskazuje, że Projekt nie zawiera przepisu przejściowego, dotyczącego wpływu znowelizowanej ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych na przebieg postępowań, które zostały wszczęte na podstawie zgłoszenia na wolne stanowisko sędziowskie przed jego wejściem w życie. W szczególności nie wynika z Projektu, czy w takim przypadku dana kandydatura opiniowana będzie przez kolegium wojskowego sądu okręgowego w oparciu o nowe przepisy (obecnie projektowane), czy też będą mieć w takim przypadku zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie zgłoszenia kandydata na wolne stanowisko sędziowskie. Jest to istotna kwestia, wymagająca jednoznacznego rozstrzygnięcia w Projekcie.

 Projektodawca winien szczegółowo rozważyć wskazane powyżej kwestie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu do Projektu. Dopiero po dokonaniu takiej oceny – i przedstawieniu rozbudowanej argumentacji przez Projektodawcę – możliwa będzie ocena, czy zaproponowane przez Projektodawcę brzmienie art. 4 Projektu jest właściwe, jak również, czy należy wprowadzić przepis przejściowy. Na obecnym etapie postępowania legislacyjnego Rada Legislacyjna nie wyklucza, że propozycja zawarta w art. 4 Projektu została sformułowana w sposób prawidłowy, brakuje jedynie przekonującego jej uzasadnienia. Warto wskazać, iż Prezes Rządowego Centrum Legislacji w piśmie z dnia 17 maja 2021 r., znak: RCL.DPP.550.5/2021, podniósł że „Odnośnie do art. 3 projektu stanowiącego, że „z dniem wejścia w życie ustawy ustają kadencje dotychczasowych kolegiów wojskowych sądów okręgowych”, należałoby rozważyć, czy określony w art. 4 projektu 14-dniowy okres vacatio legis, będzie wystarczający do poradzenia sobie ze skutkami cytowanej regulacji”. Podzielić należy ten punkt widzenia, okres vacatio legis musi bowiem znaleźć odzwierciedlenie także w kontekście skutków wejścia w życie projektowanych przepisów, co powinno zostać rozważone przez Projektodawcę i szczegółowo omówione w uzasadnieniu do Projektu.

Rada Legislacyjna zauważa, że uzasadnienie do Projektu zostało zredagowane w ten sposób, że odwołano się do uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, który uchwalony został przez Sejm 20 grudnia 2019 r. Projektodawca odwołał się do uzasadnienia do projektu wskazanej ustawy na stronie 1 i 3 uzasadnienia do Projektu. Jak wskazał Projektodawca „projektowane przepisy są wzorowane na przepisach wprowadzonych do ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w zakresie kolegiów sądów apelacyjnych i okręgowych” (s. 1 uzasadnienia do Projektu). Zdaniem Projektodawcy, argumentacja która legła u podstaw wprowadzenia zmian dotyczących funkcjonowania kolegiów sądów okręgowych i apelacyjnych uzasadnia „podjęcie prac legislacyjnych w zakresie nowelizacji art. 10, 12, 13 i 23 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych” (s. 1 uzasadnienia do Projektu). W odniesieniu do proponowanych zmian Projektodawca ograniczył się do przytoczenia argumentacji sformułowanej na gruncie projektu nowelizacji ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Podkreślić należy, że wskazany powyżej projekt nowelizacji ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw był projektem poselskim[8] i nie był opiniowany przez Radę Legislacyjną. Z informacji znajdującej się na stronie Sejmu wynika, że w zakresie dotyczącym kolegiów sądów okręgowych i apelacyjnych nie był on przedmiotem żadnej zleconej opinii. Powyższe uwagi nie dyskwalifikują uzasadnienia do opiniowanego Projektu, nie jest bowiem wykluczone – a tym bardziej zabronione – odwołanie się przez Projektodawcę do uzasadnienia zawartego w uzasadnieniu do innego aktu normatywnego (ustawy), w tym także pochodzącego od innego Autora. Jest to tym bardziej możliwe, gdy proponuje się wprowadzenie rozwiązań analogicznych, dla których wzorem są te, które weszły w życie i tym samym obowiązują. Taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do proponowanych obecnie rozwiązań, dotyczących kształtu i funkcjonowania kolegiów sądów wojskowych. Uznać należy, że Projektodawca podzielił argumentację zaprezentowaną przez grupę posłów i zawartą w uzasadnieniu do wniesionego przez nich projektu – Sejm IX kadencji, druk sejmowy nr 69 – co powoduje, że tę argumentację należy uznać – na gruncie opiniowanego Projektu – za argumentację Projektodawcy. Rada Legislacyjna nie neguje co do zasady takiego sposobu zredagowania uzasadnienia do Projektu. Sugeruje jedynie rozważenie, czy nie byłoby zasadne jego rozbudowanie o dalszą (dodatkową) argumentację przemawiającą za dopuszczalnością i zasadnością wprowadzenia proponowanych zmian. Jest to tym bardziej uzasadnione, gdy uwzględni się fakt, że Prezes Rządowego Centrum Legislacji w przywołanym już piśmie z dnia 17 maja 2021 r. trafnie podniósł, iż „…biorąc pod uwagę to, że projektowane zmiany stanowią ingerencję w zakres samorządności sędziowskiej, ograniczając zadania organu samorządu sędziowskiego i jego wpływ na wybór sędziów na rzecz odpowiedniego zwiększenia właściwości organu sądu wojskowego składającego się z prezesów sądów powoływanych przez organ władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości, należałoby w uzasadnieniu zdecydowanie więcej miejsca poświęcić wyjaśnieniu zgodności projektowanych zmian z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 173 (odrębność i niezależność sądownictwa od innych władz – tu od władzy wykonawczej)”. Rada Legislacyjna podziela ten punkt widzenia. Skoro zaś na obecnym etapie procedowania Projektu zwrócono uwagę na braki argumentacyjne we wskazanym zakresie, to zanim Projekt zostanie skierowany na posiedzenie Rady Ministrów, zasadne wydaje się sporządzenie rozbudowanego i rzetelnego uzasadnienia do projektowanych zmian. Tym bardziej będzie to cenne w przypadku, gdy Projekt zostanie skierowany do Sejmu, stworzy bowiem właściwe warunki do dalszego procedowania Projektu – już na etapie parlamentarnym.

 Rada Legislacyjna wyraża pogląd, że modelowo oczekiwać należy, że każdy przedstawiany projekt – w ramach Rządowego Procesu Legislacyjnego – zawierał będzie samodzielną argumentację, z posiłkowym jedynie odwoływaniem się do uzasadnień innych projektów legislacyjnych, a jedynie wyjątkowo opierał się będzie na uzasadnieniu innego projektu legislacyjnego.

 

II. Szczegółowe uwagi do propozycji zawartych w Projekcie

 

1. 1. 1. 1. Art. 1 pkt 1 Projektu nie budzi wątpliwości – w zakresie zgłoszonej propozycji wyeliminowania udziału Ministra Sprawiedliwości z postępowania dotyczącego finansowania działalności sądów wojskowych. Zaznaczyć należy, że zgodnie z ustawą działalność sądów wojskowych jest finansowania z wyodrębnionych środków budżetowych Ministerstwa Obrony Narodowej (art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych). Minister Sprawiedliwości nie jest dysponentem tych środków, nie ma również żadnego wpływu na budżet sądownictwa wojskowego. Jego rola – w obecnym stanie prawnym – ogranicza się do przedłożenia Krajowej Radzie Sądownictwa projektów planów finansowych i planów finansowych dla sądów wojskowych, jest to zatem rola wybitnie organizacyjna, a nie merytoryczna. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby nadal Minister Sprawiedliwości pełnił rolę „pośrednika” między prezesami sądów wojskowych a Krajową Radą Sądownictwa. We wskazanym zakresie argumentacja Projektodawcy jest zupełna i spójna (s. 5 uzasadnienia do Projektu). Rada Legislacyjna w pełni ją podziela. Wątpliwość, którą należy podnieść, dotyczy samego przebiegu postępowania, o którym mowa w art. 4 § 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych (art. 1 pkt 1 Projektu). Projektodawca proponuje, aby Minister Obrony Narodowej przedkładał projekty planów finansowych Krajowej Radzie Sądownictwa, która na ich podstawie będzie składać wniosek do Ministra Obrony Narodowej (a więc do organu, który wcześniej przekazał jej projekty planów finansowych) o opracowanie dochodów i wydatków sądów wojskowych. Minister Obrony Narodowej najpierw – zgodnie z Projektem – wystąpi w roli organu przedstawiającego przedmiotowe projekty, a następnie decydenta w przedmiocie wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, dotyczącego dochodów i wydatków sądów wojskowych. W odniesieniu do sądów powszechnych obowiązuje inne rozwiązanie, a mianowicie projekty planów finansowych oraz plany finansowe przedkładane są Krajowej Radzie Sądownictwa i Ministrowi Sprawiedliwości przez organ przygotowujący (art. 178 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych), a Krajowa Rada Sądownictwa w ciągu miesiąca od otrzymania projektu składa Ministrowi Sprawiedliwości wniosek o opracowanie projektu planu dochodów i wydatków sądów powszechnych wraz ze swymi uwagami i zastrzeżeniami (art. 178 § 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych). Na gruncie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych Minister Sprawiedliwości nie jest ani „pośrednikiem” między organem opracowującym projekt planu finansowego dla sądów na obszarze danej apelacji a Krajową Radą Sądownictwa, ani też jego rola nie jest „podwójna” (organ przekazujący, decydent). Rodzi się pytanie, dlaczego na gruncie ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych proponowane jest modelowo inne rozwiązanie, bardziej sformalizowane, czyniące z Ministra Obrony Narodowej z jednej strony organ przedstawiający projekty planów finansowych dla sądów wojskowych Krajowej Radzie Sądownictwa, a następnie decydenta w przedmiocie opracowania dochodów i wydatków sądów wojskowych. Rada Legislacyjna nie znajduje żadnego uzasadnienia do odmiennego uregulowania wskazanej materii. Na gruncie ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych należy przyjąć rozwiązanie nawiązujące modelowo do tego, które obowiązuje w świetle ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, tj. projekty planów finansowych prezesi sądów wojskowych powinni przedkładać Krajowej Radzie Sądownictwa i Ministrowi Obrony Narodowej, zaś Krajowa Rada Sądownictwa w ciągu miesiąca od otrzymania przedłożonych projektów powinna złożyć Ministrowi Obrony Narodowej wniosek o opracowanie projektu planu dochodów i wydatków sądów wojskowych wraz ze swymi uwagami i zastrzeżeniami. Obecne brzmienie Projektu nie zakreśla terminu, w jakim Krajowa Rada Sądownictwa ma złożyć do Ministra Obrony Narodowej przedmiotowy wniosek. Również w obecnie obowiązującym stanie prawnym taki termin nie został przewidziany, co nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że na gruncie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych taki termin od lat obowiązuje i służy on zdyscyplinowaniu Krajowej Rady Sądownictwa w odniesieniu do realizacji nałożonego na nią obowiązku.
         2. Rada Legislacyjna dostrzega, że intencją Projektodawcy jest „uregulowanie struktury” kolegiów sądów wojskowych w sposób analogiczny do struktury kolegiów sądów powszechnych (s. 1 uzasadnienia Projektu). Jest to założenie racjonalne, nie ma żadnego uzasadnienia, aby struktura ta pozostawała odmiennie uregulowana. Temu służy nowelizacja art. 12 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych (s. 3 uzasadnienia do Projektu). Rada Legislacyjna podziela pogląd, że Projekt odchodzi od „samorządowego” składu kolegium, na rzecz składu, który można określić mianem „administracyjnego”, tj. Projekt zakłada, że w skład kolegium oprócz prezesa wojskowego sądu okręgowego wchodzić będą prezesi wojskowych sądów garnizonowych z obszaru właściwości wojskowego sądu okręgowego. Ustawodawca władny jest uregulować skład organu sądu, wybierając model jego struktury. Mieści się to z całą pewnością w zakresie pojęcia „ustrój”, którym posłużono się w odniesieniu do sądów w art. 176 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., K 3/98, OTK 1998, nr 4, poz. 52, elementami definiującymi „ustrój sądów” są kategorie sądów w obrębie ich rodzaju, organizacja wewnętrzna sądów danego rodzaju oraz relacje instancyjne i w zakresie nadzoru judykacyjnego między niektórymi rodzajami sądów. Niewątpliwie wybór modelu kolegium sądu mieści się w pojęciu „organizacja wewnętrzna sądów danego rodzaju”. Tym samym jest to materia ustawowa, przy czym Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. nie wymaga, aby istniał taki organ, jak kolegium sądu. Jeżeli ustawodawca zdecyduje się na jego utworzenie, to określenie jego struktury i składu należy do materii ustawowej. Co istotne, z Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nie wynika, że w przypadku utworzenia takiego organu jego skład musi mieć charakter „samorządowy”. Ustawodawca może zatem wybrać taki właśnie model, ale nie musi. Może to być inne rozwiązanie, np. model „administracyjny” – taki jak przyjęto w Projekcie, czy też model „mieszany”, który również przewidziano w Projekcie – w odniesieniu do opiniowania kandydatów na stanowiska sędziów sądów wojskowych (proponowane brzmienie art. 13 § 5 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych).
         3. Rada Legislacyjna zaznacza, że brak jest racjonalnych podstaw, aby uznać, że model „samorządowy” kolegium jest „lepszy” niż inny model, w tym „administracyjny”. Nie można uznać – bo nie ma do tego żadnych podstaw, że rozwiązanie obecnie obowiązujące na gruncie ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych gwarantuje wykonywanie kompetencji kolegium wojskowego sądu okręgowego w sposób bardziej profesjonalny. Rada Legislacyjna sugeruje, aby Projektodawca dołączył do uzasadnienia do Projektu ocenę funkcjonowania nowego modelu kolegium w sądach powszechnych, co pozwoli na ocenę nowego modelu kierowania tymi sądami po nowelizacji ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, a zarazem istotne będzie z punktu widzenia podjęcia decyzji w przedmiocie wprowadzenia analogicznych rozwiązań w sądach wojskowych.
         4. Projektowane nowe brzmienie art. 10 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych związane jest ze zmianą kompetencji kolegium wojskowego sądu okręgowego. Po wejściu w życie Projektu to kolegium dokonywać będzie oceny kandydatów na stanowiska sędziów sądów wojskowych (proponowane brzmienie art. 13 § 5 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych). Z tej perspektywy nie ma uzasadnienia, aby to Zgromadzenie Sędziów Sądów Wojskowych przedstawiało kandydatury Krajowej Radzie Sądownictwa. W wyniku nowelizacji Zgromadzenie nie będzie uczestniczyło w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem na wolne stanowisko sędziowskie w sądzie wojskowym. Podkreślić należy, że Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. nie przesądza o kształcie etapów poprzedzających postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa[9]. W szczególności nie wynika z niej, że Zgromadzenie Sędziów Sądów Wojskowych (czy też zgromadzenie ogólne sędziów w sądach powszechnych) bezwzględnie musi brać udział w takim postępowaniu. Projektodawca zapewnił udział przedstawicieli środowiska sędziowskiego przy opiniowaniu kandydatów na sędziów sądów wojskowych (proponowany art. 13 § 5 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych), nie jest więc tak, że środowisko sędziowskie pozbawione zostanie – po wejściu w życie Projektu – udziału w postępowaniu zainicjowanym w wyniku zgłoszenia się kandydata na wolne stanowisko sędziowskie w sądzie wojskowym. Co istotne, nie ma żadnych racjonalnych podstaw, aby uznać, że tylko opiniowanie zgłoszonych kandydatur przez organ samorządu sędziowskiego, spełnia wymogi konstytucyjne, jak również, że jest to rozwiązanie optymalne. Takie rozwiązanie funkcjonowało przez lata, zarówno na gruncie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, jak i ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych, ale nie można uznać, że było to rozwiązanie „lepsze” od proponowanego na gruncie ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych i obowiązującego obecnie na gruncie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Wręcz przeciwnie, w przestrzeni publicznej można odnaleźć informacje, z których wynika, że opiniowanie kandydatów przez organ samorządowy było nadmiernie rozciągnięte w czasie, finalnie przedłużając całe postępowanie nominacyjne, które niejednokrotnie łącznie trwało ponad rok. Nie ma żadnego uzasadnienia dla takiej długości postępowań zainicjowanych zgłoszeniem się kandydata na wolne stanowisko sędziowskie, tak w sądzie powszechnym, jak i wojskowym.
         5. Proponowana procedura opiniowania i przedstawiania Krajowej Radzie Sądownictwa kandydatów na wolne stanowiska sędziowskie (art. 2 pkt 4 Projektu) nie budzi wątpliwości. Projektodawca wybrał jedno z możliwych rozwiązań, do czego miał pełne prawo. Wprawdzie uzasadnienie do Projektu nie wyjaśnia motywów, jakimi się kierował przy tym wyborze, ale nie dyskwalifikuje to zaproponowanego rozwiązania. Wskazać należy, że w obecnym stanie prawnym to Minister Sprawiedliwości obwieszcza o wolnych stanowiskach sędziowskich w sądach wojskowych (art. 70 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych w zw. z art. 20a § 4 ustawy – Prawo ustroju sądów powszechnych), możliwe jest zatem także przyjęcie rozwiązania, że kandydaci na stanowiska sędziów sądów wojskowych zgłaszają swoje kandydatury Ministrowi Sprawiedliwości (art. 2 pkt 4 lit. c Projektu). Obecnie obowiązujące przepisy oraz proponowane nowe brzmienie art. 23 § 5 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych tworzą spójną całość.
         6. Wątpliwości budzi proponowane brzmienie art. 12 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych (art. 2 pkt 3 Projektu) oraz art. 28 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (art. 2 pkt 1 Projektu). Projektowane przepisy przewidują, że członek kolegium może upoważnić do udziału w posiedzeniu kolegium sądu, w jego zastępstwie, sędziego sądu, którego jest prezesem. Projektodawca nie uzasadnił w żaden sposób proponowanych rozwiązań (s. 3 uzasadnienia do Projektu i s. 5 uzasadnienia do Projektu). W przywołanym uzasadnieniu do Projektu wskazano jedynie, że taki „zastępca” upoważniony będzie do wykonywania uprawnień członka kolegium, w tym prawa głosu (s. 3). Rodzi się pytanie, czy dopuszczalne jest, aby członek kolegium mógł upoważnić inną osobę (sędziego) do „udziału w posiedzeniu kolegium”. Można wyrazić pogląd, że – w świetle Projektu – skład kolegium wynika z ustawy, a uprawnienie do udziału w jego posiedzeniach ma charakter osobisty (personalny), a więc odnosi się wyłącznie do osób, które z mocy prawa wchodzą w jego skład – ze względu na zajmowane stanowisko (proponowane brzmienie art. 12 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych). To wyklucza możliwość jakiegokolwiek „zastępowania” członka kolegium. Wskazać przy tym należy, że proponowane rozwiązania mają niewątpliwie charakter racjonalny, zapewniając możliwość funkcjonowania kolegium w sposób niezakłócony, przy czym nie wynika z nich wyraźnie, że „zastępca” ma prawo głosu w „zastępstwie” członka kolegium. Z projektu wynika jedynie, że może brać „udział w posiedzeniu kolegium”, ale to nie przesądza żadnych uprawnień związanych z jego udziałem. Czym innym jest bowiem sam „udział” w posiedzeniu (przez co należy rozumieć obecność podczas posiedzenia kolegium), a czym innym wykonywanie uprawnień członka kolegium, w tym prawa głosu. Kolegium sądu nie jest organem konstytucyjnym – Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. nie zna takiego organu – i w związku z tym jego skład nie jest determinowany konstytucyjnie. To zaś oznacza, że ustawodawca może – inaczej niż w przypadku organu konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 16 kwietnia 2008 r., K 40/07, OTK A 2008, nr 3, poz. 44) – określić w ustawie zasady „zastępstwa” członka kolegium sądu podczas jego posiedzeń, ale musi to uczynić w sposób wyraźny i precyzyjny, a wzgląd na zapewnienie optymalnych warunków do funkcjonowania danego organu jest z pewnością wartością, którą należy uwzględnić przy podejmowaniu w tym zakresie decyzji legislacyjnej. Uprawnienie do udziału w posiedzeniu kolegium sądu ma charakter osobisty (personalny), ale jest to zarazem uprawnienie o charakterze instytucjonalnym, związane jest bowiem z pełnieniem określonej funkcji (prezesa sądu). Upoważnienie innej osoby do udziału w posiedzeniu kolegium sądu nie kłóci się z tym charakterem (instytucjonalnym), to bowiem członek kolegium decyduje, kiedy i w jakich okolicznościach „upoważni” inną osobę do udziału w posiedzeniu kolegium, decyzja ta zapada zatem w określonych ramach instytucjonalnych, a „zastępca” nie staje się członkiem kolegium, lecz jedynie periodycznie bierze udział w jego posiedzeniach. Z Projektu powinien wynikać wyjątkowy charakter udzielenia owego „upoważnienia”, powinny być wskazane okoliczności, w jakich może być ono udzielone, jak również Projekt musi wyraźnie określić, jaka jest pozycja ustrojowa „zastępcy”, co wymaga precyzyjnego wskazania zakresu jego uprawnień. Może to przybrać postać regulacji: „wykonuje prawa członka kolegium”.
         7. Art. 3 Projektu stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy ustają kadencje dotychczasowych wojskowych sądów okręgowych. Projektodawca nie wyjaśnił w uzasadnieniu do Projektu motywów, które przemawiają – jego zdaniem – za przyjęciem proponowanego rozwiązania. Wskazać należy, że w swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny dopuścił „skrócenie kadencji” w drodze rozwiązań legislacyjnych, ograniczając tę możliwość do wyjątkowych sytuacji. Jest to, zdaniem Trybunału możliwe wyłącznie, jeżeli szczególny przepis konstytucyjny tego nie zakazuje i pod warunkiem, że przemawiają za tym szczególne okoliczności (wyrok TK z 26 maja 1998 r., K 17/98, OTK 1998, nr 4, poz. 48; wyrok TK z 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK A 2006, nr 3, poz. 32). Z Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.  nie wynika, jakie okoliczności muszą zaistnieć, aby uznać je za „szczególne” we wskazanym powyżej rozumieniu. Można uznać, że „szczególność” może wynikać z ich istoty, charakteru, skali, itp. Nagromadzenie się poszczególnych okoliczności, które oceniane osobno nie będą spełniać kryterium „szczególności” może doprowadzić do sytuacji, w której całościowa ocena przesądzi o „szczególnym” charakterze danego przypadku. Jest to jednak kwestia ocenna i nie sposób wskazać tu sztywnych, jednoznacznych granic. Odnosząc te poglądy do analizowanego art. 3 Projektu należy wskazać, że Projektodawca przewiduje zasadniczą, a więc modelową, zmianę dotyczącą składu i funkcjonowania kolegium wojskowego sądu okręgowego, wraz ze zmianą zakresu jego kompetencji. Są to istotne zmiany, zmieniające model tej instytucji. Taka zasadnicza zmiana może przemawiać za koniecznością „skrócenia kadencji” dotychczasowych kolegiów sądów wojskowych, spełniając wymogi o których mowa powyżej. Projektodawca posłużył się przy tym sformułowaniem „ustają kadencje”. Jest ono poprawne, albowiem ustawa kadencję wiąże z organem, jakim jest kolegium (art. 12 § 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych), a nie z mandatem jego członków.

 

3. Strona formalna Projektu

 

Strona formalna Projektu, co do zasady, nie budzi większych wątpliwości.

Nowelizacja proponowana w art. 1 pkt 2 lit. a Projektu powinna, zgodnie z intencją Projektodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do Projektu (s. 2), dotyczyć przepisów art. 10 § 3 pkt 1 i 3, a nie art. 10 § 3 ust. 1 i 3, jak wskazano w Projekcie. Art. 10 § 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych dzieli się – co oczywiste w świetle Zasad techniki prawodawczej – na punkty, a nie na ustępy.

Odnośnie do art. 2 pkt 2 Projektu należy zwrócić uwagę, że wskazano tam zmianę § 36 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, a nie – jak trafnie – podano w uzasadnieniu do Projektu – art. 36 § 2. Ustawa nie dzieli się na paragrafy. Podstawową jednostką redakcyjną ustawy jest artykuł (§ 54 Zasad techniki prawodawczej). Paragraf jest podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia (§ 124 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej). Wyjątkowo w ustawie ustępy można oznaczyć paragrafami (§ 55 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej), ale w analizowanym przypadku chodzi ewidentnie o artykuł, jednostka redakcyjna 36 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, której dotyczy nowelizacja, jest bowiem artykułem. Wskazany błąd ma charakter oczywisty i należy go uznać za omyłkę.

Ustawa – Prawo o ustroju sądów wojskowych posługuje się pojęciem „kolegium wojskowego sądu okręgowego”, które dalej w ustawie zwane jest „kolegium” (art. 12 § 1). Projekt nie zmienia tej terminologii. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia, aby w proponowanym przez Projekt (art. 1 pkt 2 lit. b) nowym brzmieniu art. 10 § 3a ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych posłużono się skrótem „kolegium sądu”, skoro ustawa posługuje się skrótem „kolegium”. Nie ma również uzasadnienia, aby w projektowanym art. 10 § 5a ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych (art. 1 pkt 2 lit. e Projektu) posłużono się sformułowaniem „kolegium wojskowego sądu okręgowego”, skoro w ustawie – Prawo o ustroju sądów wojskowych należy posługiwać się skrótem „kolegium”, co wynika z samej ustawy. Uwaga ta dotyczy również proponowanego brzmienia art. 13 § 5 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych (art. 1 pkt 3 Projektu), w którym również posłużono się pojęciem „kolegium wojskowego sądu okręgowego”. Rada Legislacyjna dostrzega, że skrót „kolegium” pojawia się w art. 12 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sadów wojskowych, a nowelizacja zakłada wprowadzenie do art. 10 tej ustawy (a więc do wcześniejszej jednostki redakcyjnej) regulacji posługującej się sformułowaniem „kolegium sądu”. Tym samym to w tym artykule, w miejscu, w którym po raz pierwszy pojawia się sformułowanie „kolegium wojskowego sądu okręgowego” (proponowane brzmienie art. 10 § 3a ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych) należy wskazać, że w dalszej części ustawy zwane jest ono „kolegium”. Konieczność takiej redakcji tego przepisu (albowiem jest to przepis, w którym po raz pierwszy zostało użyte skracane określenie złożone) wynika z § 154 ust. 2 i 3 Zasad techniki prawodawczej. Nie ma żadnego uzasadnienia, a wręcz jest to wyrazem niespójności i braku konsekwencji terminologicznej, jeżeli w jednej ustawie, w odniesieniu do tego samego organu, prawodawca posługuje się różnymi skrótami. Takie rozwiązanie wprowadza chaos terminologiczny. Z punktu widzenia legislacyjnego najlepiej byłoby, gdyby po art. 9 wskazanej ustawy dodano art. 9a – będący odpowiednikiem obecnego art. 10a (który w takim przypadku powinien zostać uchylony), z którego to przepisu powinno wynikać, że w dalszej części ustawy „kolegium wojskowego sądu okręgowego” zwane jest „kolegium”. W takim przypadku we wszystkich kolejnych artykułach należałoby posłużyć się skrótem „kolegium”, jego znaczenie wyjaśnione byłoby bowiem w nowym art. 9a ustawy i byłby to przepis, w którym po raz pierwszy zostało użyte skracane określenie złożone.

 

4. Konkluzje

 

Oceniając Projekt całościowo należy uznać, że może być on przedmiotem dalszych prac legislacyjnych. Wskazane mankamenty uzasadnienia do Projektu mogą być usunięte w ich ramach, z pewnością nie przemawiają one za dyskwalifikacją samego Projektu. Przedłożone propozycje legislacyjne są godne uwagi, służą one generalnie uporządkowaniu stanu prawnego. Podzielić należy pogląd, że nie ma uzasadnienia, aby inaczej ukształtowany był skład i kompetencje kolegiów sądów wojskowych i powszechnych. Z tej perspektywy zasadne jest analogiczne uregulowanie składu i kompetencji wskazanych organów. Nowelizacja art. 4 § 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych – w zakresie wyeliminowania udziału Ministra Sprawiedliwości z postępowania dotyczącego finansowania działalności sądów wojskowych – jest w pełni uzasadniona. Zdaniem Rady Legislacyjnej postępowanie w tym zakresie – w odniesieniu do sądów wojskowych – powinno być uregulowane na wzór rozwiązania obowiązującego na gruncie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Projektodawca powinien rozważyć, czy proponowany okres vacatio legis jest „odpowiedni” – w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Należy usunąć wskazane wady legislacyjne (pkt III opinii – Strona formalna Projektu).

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dra hab. Czesława Kłaka, prof. KPSW,  Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 19 lipca 2021 r., po uprzednim omówieniu na posiedzeniu w dniu 18 czerwca 2021 r.