Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2024-11-04

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.17.2024

 

(Minister Sprawiedliwości)

 

Opinia

o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo restrukturyzacyjne

oraz ustawy – Prawo upadłościowe (UC43)

 

 

1. Wprowadzenie

 

1. Przedmiot Opinii

Przedmiotem Opinii jest projekt nowelizacji ustawy – Prawo restrukturyzacyjne oraz ustawy – Prawo upadłościowe, którego celem jest implementacja Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1023 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie ram restrukturyzacji zapobiegawczej, umorzenia długów i zakazów prowadzenia działalności oraz w sprawie środków zwiększających skuteczność postępowań dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i umorzenia długów, a także zmieniającej dyrektywę (UE) 2017/1132 (dyrektywa o restrukturyzacji i upadłości) (Dz. Urz. UE L 172 z 26.06.2019, str. 18 oraz Dz. Urz. UE L 43 z 24.02.2022, str. 93), zwanej dalej „dyrektywą 2019/1023” lub „Dyrektywą o restrukturyzacji zapobiegawczej”.

Historycznie rzecz ujmując niewątpliwie dostrzeżenie, że nie zawsze niewypłacalność jest zawiniona przez dłużnika oraz że nie zawsze likwidacja majątku prowadzi do najpełniejszego zaspokojenia wierzycieli stało się początkiem kształtowania kultury ustrukturyzowanej restrukturyzacji. Z biegiem lat, w różnych systemach prawnych, pojawiły się procedury o charakterze przedupadłościowym (restrukturyzacyjnym), których celem było zawarcie układu między dłużnikiem, a jego wierzycielami, odnoszącego się do zobowiązań dłużnika. Pojawienie się postępowań restrukturyzacyjnych rozpoczęło następnie dyskusję na temat najlepszego (optymalnego) modelu postępowania restrukturyzacyjnego. Istotnym osiągnięciem tej dyskusji jest przyjęcie dyrektywy 2019/1023. W pkt. 4 Preambuły Dyrektywy trafnie zauważono, że „istnieją różnice między państwami członkowskimi, jeżeli chodzi o wybór procedur, z których mogą skorzystać dłużnicy znajdujący się w trudnej sytuacji finansowej w celu przeprowadzenia restrukturyzacji swoich przedsiębiorstw. Niektóre państwa członkowskie mają ograniczony wybór procedur, które umożliwiają restrukturyzację przedsiębiorstw /…/. W innych państwach członkowskich restrukturyzacja jest możliwa na wcześniejszym etapie, ale dostępne procedury mogłyby być bardziej skuteczne lub są bardzo sformalizowane, w szczególności z powodu ograniczania przez te procedury korzystania z pozasądowych sposobów rozpoznawania sporów. /…/ Analogicznie, przepisy krajowe umożliwiające przedsiębiorcom skorzystanie z drugiej szansy, w szczególności przez przyznawanie im umorzenia długów zaciągniętych w ramach prowadzenia działalności gospodarczej, różnią się między państwami członkowskimi pod względem długości okresu wymaganego dla uzyskania umorzenia długów oraz warunków jego przyznania.”. W takiej sytuacji, prawodawca unijny uznał, że „wyższy stopień harmonizacji w dziedzinie restrukturyzacji, niewypłacalności, umorzenia długów i zakazów prowadzenia działalności jest /…/ niezbędny do dobrego funkcjonowania rynku wewnętrznego w ujęciu ogólnym, a w szczególności do dobrego funkcjonowania unii rynków kapitałowych, a także niezbędny dla odporności europejskich gospodarek, w tym dla zachowania i tworzenia miejsc pracy.” (pkt 8 Preambuły Dyrektywy).

Można założyć, że okres implementacji Dyrektywy przez państwa członkowskie oraz okres najbliższych kilku lat po jej implementacji przyniesie wiele nowych rozwiązań w zakresie kształtu postępowań restrukturyzacyjnych. Dyrektywa wyznacza bowiem główne cele, które państwa członkowskie powinny osiągnąć, pozostawiając im swobodę wyboru odpowiednich środków. Z kolei przyjęcie nowych rozwiązań będzie skutkowało pojawieniem się nowych problemów związanych z ich stosowaniem. Niewątpliwie, w dalszej perspektywie konieczna będzie analiza efektywności nowych procedur, w tym również analiza porównawcza rozwiązań starych i nowych oraz rozwiązań przyjętych w różnych państwach członkowskich. Tak więc, przyjęcie Dyrektywy nie kończy dyskusji na temat optymalnego modelu postępowania restrukturyzacyjnego, a jedynie przenosi ją na bardziej zaawansowany poziom.

Zgodnie z art. 34 Dyrektywy państwa członkowskie przyjmują i publikują do dnia 17 lipca 2021 r. przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy, a ponadto państwa członkowskie stosują przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy od dnia 17 lipca 2021 r. Zgodnie z ust. 2 na zasadzie odstępstwa od ust. 1 państwa członkowskie, które napotkają szczególne trudności w wykonaniu niniejszej dyrektywy, mają możliwość skorzystać z przedłużenia, maksymalnie o rok, okresu wykonania przewidzianego w ust. 1. Rzeczpospolita Polska, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 34 ust. 2 Dyrektywy, skorzystała z przedłużenia o rok okresu przewidzianego na transpozycję Dyrektywy do polskiego porządku prawnego, o czym powiadomiła Komisję Europejską w przepisanym terminie. Tym samym termin na implementowanie Dyrektywy uległ przedłużeniu do dnia 17 lipca 2022 r. Obecnie,  Polska jest jedynym krajem Unii Europejskiej, który mimo upływu ponad dwóch lat od przedłużonego terminu nadal nie implementował dyrektywy (https://www.insol-europe.org/tracker-eu-directive-on-restructuring-and-insolvency). Z oczywistych względów taki stan musi budzić głęboki niepokój. Próbę implementacji tej Dyrektywy stanowił wcześniej Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo restrukturyzacyjne oraz ustawy – Prawo upadłościowe (UC120, https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12361503, zob. Opinia Rady Legislacyjnej z 26 sierpnia 2022 r), a następnie Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo restrukturyzacyjne oraz niektórych innych ustaw (UC1, https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12379705/katalog/13024930#13024930). Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu tego ostatniego projektu „Dyrektywa 2019/1023 w znacznej mierze znajduje już odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 15 maja 2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2309, dalej: „Prawo restrukturyzacyjne”) oraz ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520, z późn. zm., dalej: „Prawo upadłościowe”), jednak niezbędna jest implementacja części jej przepisów dotyczących m.in. uregulowania zakresu wstrzymania indywidualnych czynności egzekucyjnych, zatwierdzenia planu restrukturyzacji wbrew sprzeciwowi grupy wierzycieli, jak również ochrony nowego finansowania, finansowania przejściowego oraz innych transakcji związanych z restrukturyzacją^”. (str. 3 uzasadnienia Projektu). Na podstawie decyzji Rady Ministrów podjętej na posiedzeniu w dniu 5 grudnia 2023 r. Projekt UC1 został skierowany do Sejmu. W Sejmie nie został skierowany do dalszych prac legislacyjnych, a ostatecznie w lutym 2024r. został wycofany przez projektodawcę.

W uzasadnieniu Projektu UC1 w odniesieniu do zaproponowanego okresu vacatio legis wskazano, że „Z uwagi na konieczność wdrożenia zmian legislacyjnych do systemu teleinformatycznego Krajowego Rejestru Zadłużonych, niezbędne jest przesunięcie terminu wejścia w życie ustawy do dnia 26 listopada 2024 r. z wyjątkiem przepisów, które nie będą wywoływać konieczności modyfikacji tego systemu”. Wynikało to z tego, że poprzednie projekty, które stanowiły próbę implementacji Dyrektywy 2019/1023 były bardzo rozbudowane, obejmowały szereg propozycji co prawda słusznych, aczkolwiek nadmiarowych w stosunku do skutecznej implementacji Dyrektywy i w konsekwencji wywoływały potrzebę długiego vacatio legis z uwagi na konieczność wdrożenia nowych rozwiązań do systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe. Tymczasem, dla skutecznego i pełnego wdrożenia Dyrektywy o restrukturyzacji zapobiegawczej nie jest niezbędne dokonywanie jakichkolwiek zmian systemu teleinformatycznego KRZ a w konsekwencji ustawa implementująca Dyrektywę nie wymaga długiego okresu vacatio legis. Z satysfakcją należy więc odnotować, że opiniowany Projekt jest wolny od zdecydowanej większości wad, którymi charakteryzowały się poprzednie projekty, co pozwoliło na skrócenie okresu vacatio legis do 14 dni. Jednocześnie jednak trzeba odnotować, że w Projekcie brakuje wielu trafnych rozwiązań, które były zawarte w poprzednich projektach i których wdrożenie, chociaż nie wynika bezpośrednio z Dyrektywy, to jednak jest niezbędne dla zapewnienia sprawnego i efektywnego prowadzenia postępowań upadłościowych i restrukturyzacyjnych w systemie teleinformatycznym.

 

2. Ogólna ocena Projektu

W ramach ogólnej oceny Projektu należy podkreślić, że w pełni implementuje on rozwiązania Dyrektywy przy założeniu, że jedynym polskim postępowaniem, które będzie wypełniało wymagania Dyrektywy będzie postępowanie o zatwierdzenie układu. Jest to założenie zgodne z prawem unijnym. Zgodnie z art. 4 ust. 5 Dyrektywy ramy restrukturyzacji zapobiegawczej przewidziane na podstawie niniejszej dyrektywy mogą obejmować jedno lub większą liczbę postępowań, środków lub przepisów, z których niektóre mogą być stosowane w kontekście pozasądowym, bez uszczerbku dla wszelkich innych ram restrukturyzacji na mocy prawa krajowego Takie założenie pozwoliło ograniczyć liczbę koniecznych zmian ustawowych, z tym jednak zastrzeżeniem, że zmiany dotyczące instytucji wspólnych dla wszystkich postępowań (np. zasady przyjmowania i zatwierdzania układu) zostały słusznie opracowane z założeniem wdrożenia ich w każdym postępowaniu restrukturyzacyjnym.

Postępowanie o zatwierdzenie układu jest postępowaniem, które, co do zasady, realizuje założenia i cele Dyrektywy 2019/1023. W ramach postępowania o zatwierdzenie układu dochodzi do restrukturyzacji w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 Dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem „restrukturyzacja” oznacza środki, których celem jest restrukturyzacja przedsiębiorstwa dłużnika i które obejmują zmianę składu, stanu lub struktury aktywów i pasywów dłużnika lub jakiegokolwiek innego elementu struktury kapitałowej dłużnika, na przykład sprzedaż aktywów lub części przedsiębiorstwa, oraz – w przypadku gdy tak przewidziano w prawie krajowym – sprzedaż jako przedsiębiorstwa kontynuującego działalność, a także wszelkie niezbędne zmiany operacyjne, lub połączenie tych elementów. W ramach postępowania o zatwierdzenie układu może dojść do zmiany składu, stanu lub struktury aktywów i pasywów dłużnika, zmiany struktury kapitałowej dłużnika oraz zmian operacyjnych. Jednocześnie, celem postępowania o zatwierdzenie układu jest uniknięcie ogłoszenia upadłości, co, zgodnie z art. 4 ust. 1 Dyrektywy, wpisuje się w ramy restrukturyzacji zapobiegawczej. Postępowanie o zatwierdzenie układu może być prowadzone jedynie z inicjatywy dłużnika, co wyczerpuje warunek uruchamiania restrukturyzacji zapobiegawczej wyłącznie na wniosek dłużnika (art. 4 ust. 7 Dyrektywy). W toku postępowania dłużnik sprawuje całkowity (w przypadku postępowania bez obwieszczenia o ustaleniu dnia układowego) albo częściowy (w przypadku dokonania obwieszczenia o ustaleniu dnia układowego) zarząd swoim majątkiem, co jest zgodne z art. 5 ust. 1 Dyrektywy. W postępowaniu działa nadzorca układu, który jest profesjonalnym podmiotem działającym na podstawie licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Formalnie, nadzorca układu nie spełnia kryteriów definicji nadzorcy restrukturyzacyjnego określonej w art.  2 ust. 1 pkt 12) Dyrektywy gdyż nie jest powołany przez organ sądowy. Jednak z uwagi na to, że nadzorca układu jest podmiotem profesjonalnym, działającym na podstawie licencji, do którego zadań należy pomoc dłużnikowi i wierzycielom w negocjowaniu układu, należy uznać, że zrealizowane jest określone w art. 5 ust. 3 Dyrektywy wymaganie obligatoryjnego występowania w niektórych postępowaniach nadzorcy restrukturyzacyjnego. Zakres zaangażowania sądu restrukturyzacyjnego w przebieg postępowania o zatwierdzenie układu jest zgodny z regulacją art. 4 ust. 6 Dyrektywy. Skutki obwieszczenia o ustaleniu dnia układowego w postaci wstrzymania indywidualnych czynności egzekucyjnych oraz zakazu wypowiadania umów oraz regulacja przewidująca możliwość uchylenia tych skutków stanowią pełną implementację art. 6 i 7 Dyrektywy. Regulacje art. 156 ustawy – Prawo restrukturyzacyjne (dalej jako p.r.), który określa treść propozycji układowych, art.  86 p.r., który określa treść spisu wierzytelności oraz art. 10 p.r., który określa treść planu restrukturyzacyjnego stanowią pełną implementację art. 8 Dyrektywy. Regulacja art. 161 p.r.,  zgodnie z którym wierzyciele mogą zostać podzieleni na kategorie interesów w celu głosowania nad układem wypełnia założenia art. 9 ust. 4 Dyrektywy. W konsekwencji, należy uznać, że polskie prawo restrukturyzacyjne realizuje zdecydowaną większość rozwiązań przyjętych w Dyrektywie o restrukturyzacji zapobiegawczej, a opiniowany Projekt implementuje nieliczne, pozostałe, dotychczas niezaimplementowane do naszego systemu prawnego rozwiązania.

Ogólna ocena Projektu jest, co do zasady, pozytywna z następującymi uwagami:

1. Zdecydowany sprzeciw budzą rozwiązania dotyczące przyjmowania układu, które są tak skonstruowane, że (i) maksymalnie utrudnią i skomplikują prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego skutkując istotnym ograniczeniem efektywności restrukturyzacji ze szkodą dla przedsiębiorców, (ii) umożliwią manipulowanie wynikami głosowania i realne pokrzywdzenie wierzycieli.
2. Z niewiadomych względów w Projekcie zrezygnowano z przyjęcia szeregu regulacji projektowanych w poprzednich wersjach projektów ustawy implementującej Dyrektywę o restrukturyzacji zapobiegawczej, a związanych z usunięciem istotnych i jednoznacznych dysfunkcji przepisów dotyczących funkcjonowania systemu teleinformatycznego. Są to regulacje, które były poddane wewnętrznym uzgodnieniom w ramach resortu sprawiedliwości (UC1), zostały poddane uzgodnieniom zewnętrznym oraz konsultacjom publicznym i nie zgłoszono do nich zastrzeżeń ani uwag. Regulacje te są potrzebne dla prawidłowego i efektywnego funkcjonowania postępowań restrukturyzacyjnych i upadłościowych co jest przecież podstawowym celem i założeniem Dyrektywy. Regulacje te są przede wszystkim niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania systemu teleinformatycznego, a ich usunięcie z Projektu jest działaniem zdecydowanie szkodliwym dla efektywności postępowań i zabezpieczenia praw uczestników postępowań. Regulacje te, co należy podkreślić, nie wymagają zmian systemu teleinformatycznego obsługującego postępowanie sądowe, a wręcz przeciwnie są niezbędne dla sprawnego funkcjonowania tego systemu.

 

2. Uwagi szczegółowe

 

1. Art. 1 pkt 1 Projektu

Zgodnie z projektowanym art. 5b ust. 1 Minister Sprawiedliwości gromadzi, przechowuje oraz udostępnia Komisji Europejskiej dane, o których mowa w art. 29 ust. 1–4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1023 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie ram restrukturyzacji zapobiegawczej, umorzenia długów i zakazów prowadzenia działalności oraz w sprawie środków zwiększających skuteczność postępowań dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i umorzenia długów, a także zmieniająca dyrektywę (UE) 2017/1132 (dyrektywa o restrukturyzacji i upadłości) (Dz. Urz. UE L 172 z 26.06.2019, str. 18 oraz Dz. Urz. UE L 43 z 24.02.2022, str. 93), na zasadach określonych w art. 29 ust. 4–6 tej dyrektywy. Projektowany przepis jest wadliwy z następujących względów.

Projektowany przepis ogólnie odwołuje się do art. 29 ust. 1- 4 Dyrektywy, podczas gdy ten artykuł w ust. 1 odnosi się do obligatoryjnego gromadzenia i agregowania określonych danych, a w ust. 3 odnosi się do fakultatywnego gromadzenia i agregowania danych o postępowaniach restrukturyzacyjnych. Dane gromadzone fakultatywnie dotyczą:

1. średniego kosztu każdego rodzaju postępowania;
2. średnich stóp odzysku w odniesieniu do wierzycieli zabezpieczonych i niezabezpieczonych, a w stosownych przypadkach – innych rodzajów wierzycieli, odrębnie;
3. liczby przedsiębiorców, którzy po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 1 ust. 1 lit. b) zakładają nowe przedsiębiorstwo;
4. liczby zlikwidowanych miejsc pracy związanych z postępowaniami dotyczącymi restrukturyzacji i niewypłacalności.

Zgodnie z obecnie obowiązującym polskim prawem, projektowanymi rozwiązaniami oraz funkcjonalnościami systemu teleinformatycznego nie jest możliwe uzyskiwanie danych na temat: średniego kosztu każdego rodzaju postępowania; średnich stóp odzysku (w postępowaniu restrukturyzacyjnym) w odniesieniu do wierzycieli zabezpieczonych i niezabezpieczonych, a w stosownych przypadkach – innych rodzajów wierzycieli, liczby przedsiębiorców, którzy po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 1 ust. 1 lit. b) zakładają nowe przedsiębiorstwo, czy też liczby zlikwidowanych miejsc pracy związanych z postępowaniami dotyczącymi restrukturyzacji i niewypłacalności. Jednak jeżeli ustawa nakaże Ministrowi Sprawiedliwości gromadzenie tych danych to Minister Sprawiedliwości będzie zobowiązany ten obowiązek wykonać. Na dziś jest to jednak niewykonalne, a z uzasadnienia Projektu ustawy nie wynika, aby były planowane dalsze zmiany legislacyjne lub wymagające dużych nakładów finansowych modernizacje systemu Krajowego Rejestru Zadłużonych, które umożliwiłyby wykonanie tego obowiązku.

Wobec powyższego, proponuje się zmianę projektowanego art. 5b poprzez nadanie mu brzmienia: „Minister Sprawiedliwości gromadzi, przechowuje oraz udostępnia Komisji Europejskiej dane, na zasadach określonych w art. 29 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy 2019/1023 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie ram restrukturyzacji zapobiegawczej, umorzenia długów i zakazów prowadzenia działalności oraz w sprawie środków zwiększających skuteczność postępowań dotyczących restrukturyzacji, niewypłacalności i umorzenia długów a także zmieniającą dyrektywę (UE) 2017/1132 (dyrektywa o restrukturyzacji i upadłości) (Dz. Urz. UE L 172 z 26.06.2019, str. 18 oraz Dz. Urz. UE L 43 z 24.02.2022, str. 93)”.

 

2. Uwagi do pkt 2-4, 28, 34, 35

Mankamentem obecnej regulacji, i to nie tylko w odniesieniu do postępowania o zatwierdzenie układu, ale w odniesieniu do każdego postępowania restrukturyzacyjnego jest brak realnych instrumentów pozwalających wierzycielom na podjęcie świadomej decyzji co do głosowania nad układem. Niezbędnym elementem takiego procesu decyzyjnego jest bowiem wiedza na temat majątku dłużnika oraz możliwość przewidzenia stopnia zaspokojenia wierzycieli w ewentualnym postępowaniu upadłościowym. Jak już wskazano, plany restrukturyzacyjne pojawiają się w aktach sprawy dość późno, a niekiedy już po głosowaniu, co pozwala na uznanie, że dostęp do niezbędnych informacji, które pozwolą wierzycielom na świadome podjęcie decyzji w przedmiocie głosowania nad układem, jest fikcyjny. Stąd też zdecydowanie pozytywnie należy ocenić projektowane zmiany związane z wprowadzeniem testu zaspokojenia, który będzie sporządzał nadzorca albo zarządca jak również zmiany związane z określeniem harmonogramu czynności nadzorcy albo zarządcy, które precyzują w jakim terminie nadzorca lub zarządca ma sporządzić (a więc załączyć do akt) dokumenty istotne dla przebiegu postępowania (spis wierzytelności oraz wierzytelności spornych, plan restrukturyzacyjny, test zaspokojenia, opinię o możliwości wykonania układu).

 

3. Uwagi do pkt 5 i 6

Pozytywnie należy ocenić zmiany proponowane w pkt. 5 i 6 Projektu. Projektodawca przewidział bowiem wprowadzenie regulacji (art. 25a), która jednoznacznie przesądzi o dopuszczalności przybrania do pomocy w negocjacjach mediatora, wskazując jednocześnie w projektowanym art. 34b, że w sprawach dotyczących zlecenia sporządzenia planu restrukturyzacyjnego osobom trzecim, o którym mowa w art. 10 ust. 4, zlecenia sporządzenia wyceny osobom trzecim, o którym mowa w art. 10a ust. 3, zawarcia umowy z mediatorem, o której mowa w art. 25a ust. 2, zlecenia sporządzenia opinii, o którym mowa w art. 164 ust. 3a, nadzorca dokonuje czynności w imieniu własnym na rachunek dłużnika. Nadzorca nie odpowiada za zobowiązania zaciągnięte w sprawach, o których mowa wyżej.

Projektowane rozwiązanie jest trafne zarówno co do zasady jak i konstrukcji pozycji nadzorcy w sprawach związanych z zawieraniem wskazanych wyżej umów.

Rada Legislacyjna wielokrotnie wyrażała pogląd, że jednym z podstawowych założeń konstrukcyjnych postępowania sądowego, w tym w szczególności postępowania cywilnego, powinno być uznanie wyższości mediacyjnego, polubownego zakończenia postępowania nad zakończeniem postępowania w drodze rozstrzygnięcia sądowego. W przypadku rozstrzygnięcia sporu władczą decyzją sądu z reguły jedna ze stron jest stroną przegraną, podczas gdy rozstrzygnięcie mediacyjne jest wygraną obu stron. Mediacja jest również zdecydowanie tańsza. W opinii z dnia z 24 kwietnia 2020 r. na temat proponowanych przez Radę Legislacyjną zmian w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (https://www.gov.pl/web/radalegislacyjna/opinia-z-24-kwietnia-2020-r-na-temat-proponowanych-przez-rade-legislacyjna-zmian-w-przepisach-kodeksu-postepowania-cywilnego) Rada Legislacyjna wskazała, że „Przyjęcie jako podstawowego założenia wyższości mediacyjnego, polubownego zakończenia postępowania nad zakończeniem postępowania w drodze rozstrzygnięcia sądowego pozwoli na właściwe rozłożenie akcentów i skonstruowanie poszczególnych instytucji prawa procesowego w sposób, który na każdym etapie będzie skłaniał do podjęcia prób polubownego rozwiązania sporu. Przyjęcie tego założenia pozwoli również na postrzeganie postępowania cywilnego jako procesu, który powinien doprowadzić do rozwiązania sporu, a nie jedynie do uzyskania orzeczenia. Orzeczenie sądu rozstrzyga sprawę, ale nie rozwiązuje sporu. Z kolei ugoda nie tylko kończy sprawę, ale również z reguły kończy spór”. Rozwiązanie projektowane w art. 25a wpisuje się w sugerowany przez Radę Legislacyjną proces kształtowania postępowania sądowego jako postępowania, w którym zdecydowanie promuje się mediacyjny sposób rozwiązywania sporów.

 

4. Uwagi do pkt 12

Zgodnie z projektowanym art. 119 ust. 3 pkt 1 Prawa restrukturyzacyjnego układ będzie przyjęty, jeśli za jego przyjęciem głosuje większość grup wierzycieli, w tym co najmniej jedna grupa wierzycieli zabezpieczonych rzeczowo lub wierzycieli, objętych pierwszą kategorią zaspokojenia na podstawie art. 342 ust. 1 pkt 1 Prawa upadłościowego. W przypadku niespełnienia tego warunku, układ będzie przyjęty, jeśli za przyjęciem układu głosowała grupa lub grupy wierzycieli stanowiące co najmniej połowę grup należących do tych kategorii wierzycieli, które w przypadku przeprowadzenia postępowania upadłościowego otrzymałyby jakiekolwiek zaspokojenie, przy zastosowaniu wyceny zakładającej kontynuację działalności przedsiębiorstwa dłużnika (projektowany art. 119 ust. 3 pkt 2 Prawa restrukturyzacyjnego).

Takie rozwiązanie dopuszcza sytuację, w której dłużnik lub inny autor propozycji układowych tak zaaranżuje podział wierzycieli na grupy, że większość liczbowa grup skupiająca niewielką sumę wierzytelności uprawnionych do głosowania, będzie mogła przegłosować mniejszość grup, obejmującą prawie całą sumę wierzytelności. Wystarczy bowiem, że wyróżnione będą trzy grupy:

a) grupa 1: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentujący 1% łącznej sumy wierzytelności uprawnionej do głosowania, z propozycją pełnej spłaty,

b) grupa 2: wierzyciele z tytułu pożyczek, zabezpieczeni rzeczowo, reprezentujący 1% łącznej sumy wierzytelności uprawnionej do głosowania, z propozycją pełnej spłaty,

c) grupa 3: pozostali wierzyciele, reprezentujący 98% łącznej sumy wierzytelności uprawnionej do głosowania, z propozycją 50% spłaty.      

Jeśli dwie pierwsze grupy zagłosują za układem, to sprzeciw trzeciej grupy nie będzie miał znaczenia. Taki układ, wedle projektu zostanie przyjęty oraz z dużym prawdopodobieństwem zostanie zatwierdzony, o ile zaspokojenie wierzycieli w upadłości byłoby niższe niż 50%.

Z taką regulacją zatem nie można się zgodzić i zdecydowanie należy poprzeć propozycję Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego

(file:///C:/Users/Anna/Downloads/Opinia_KKPC_do_projektu_ustawy_o_zmianie_ustawy_%E2%80%93_Prawo_restrukturyzacyjne_oraz_niekt%C3%B3rych_innych_ustaw_(UC43).pdf, która zakłada, że w każdym przypadku przyjęty może być jedynie układ, który uzyskał wsparcie co najmniej połowy sumy wierzytelności. Rozwiązanie to wykluczy lub istotnie ograniczy próby manipulowania procesem tworzenia grup oraz szerzej – nadużyciom samego postępowania restrukturyzacyjnego jako narzędzia redystrybucji wartości przedsiębiorstwa niewypłacalnego lub zagrożonego niewypłacalnością. Próg 50% wsparcia układu jest też mocno zakorzeniony w tradycji podejmowania grupowych decyzji i Rada Legislacyjna nie widzi potrzeby poszukiwania innych większości głosów.

Sprzeciw budzi także wskazanie przez Projektodawcę, że w każdym przypadku braku uzyskania ustawowej większości w grupach (2/3 sumy wierzytelności oraz większość liczebna wierzycieli), aby układ został przyjęty potrzebna musi być zgoda dłużnika (art. 119 ust. 3 in principio Projektu). Jest to całkowicie niezgodne z systemową konstrukcją polskiego sądowego

postępowania restrukturyzacyjnego, na którego wszczęcie oraz prowadzenie przemożny wpływ wywierać mogą wierzyciele oraz organy postępowania. Ponownie, zgodzić się trzeba z Opinią Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, w której wskazuje się, że „Nie ma żadnego uzasadnienia przekazywanie dłużnikowi dyskutowanego uprawnienia w sytuacji, gdy wniosek

o otwarcie postępowania sanacyjnego został złożony przez wierzyciela, dłużnikowi odebrano całkowicie zarząd własny, istotni wierzyciele złożyli własne propozycje układowe, zaś układ – mimo braku wymaganej większości w jednej z grup – spełnił warunki z projektowanego art. 119 Prawa restrukturyzacyjnego”. Wymagana przez Dyrektywę (art. 11 ust. 1) zgoda dłużnika uwzględniona jest w postępowaniu o zatwierdzenie układu, które to postępowanie w pełni wdraża unijne rozwiązania.

Z najwyższym niepokojem dla przewidywanej praktyki przygotowywania spisów wierzytelności, propozycji podziału na grupy, wyliczeń w zakresie przyjmowania oraz zatwierdzania układów, Rada Legislacyjna przyjmuje też propozycje w zakresie konieczności ujmowania odsetek oraz innych należności ubocznych w odrębnych grupach wierzycieli, w każdym postępowaniu restrukturyzacyjnym. Taka praktyczna konsekwencja wynika z koniecznego wdrożenia do polskiego porządku zasady absolutnego pierwszeństwa oraz normatywnego umiejscowienia roszczeń odsetkowych w upadłościowej kategorii trzeciej (art. 342 ust. 1 pkt 3 Prawa upadłościowego). Zgodnie z zasadą absolutnego pierwszeństwa (art. 119 ust. 4 Projektu), jeżeli wierzyciele z grupy o niższym stopniu zaspokojenia w postępowaniu upadłościowym otrzymają w drodze układu jakiekolwiek zaspokojenie, to wierzyciele z grupy lub grup o wyższym stopniu zaspokojenia w postępowaniu upadłościowym, które wypowiedziały się przeciw przyjęciu układu, muszą uzyskać w drodze układu pełne zaspokojenie, w terminie określonym w układzie. A zatem, zgodnie z projektem, w każdym postępowaniu wierzytelność wobec dłużnika będzie dzielona na roszczenie główne oraz odsetkowe, zaś wierzyciele posiadający te roszczenia będą musieli zawsze głosować dwukrotnie: roszczeniem głównym oraz ubocznym. W konsekwencji, w ocenie Rady Legislacyjnej, konieczne jest wprowadzenie przepisu, który wyłączałby konieczność uwzględniania odsetek oraz innych należności ubocznych przy obliczeniach dotyczących zdobycia przez układ wymaganego poparcia.

 

5. Uwagi do pkt 26

Zdecydowanie pozytywnie należy ocenić zmianę projektowaną w art. 211 ust. 2a, zgodnie z którą „ W przypadku dokonania obwieszczenia na podstawie art. 226a ust. 1 dzień układowy przypada ponadto nie później niż dzień obwieszczenia”. Zmiana ta pozwoli na wyeliminowanie wielu problemów i rozbieżności, które pojawiają się obecnie. Co prawda, obecnie przesłanka dopuszczalności obwieszczenia o ustaleniu dnia układowego w postaci nadejścia dnia układowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości z art. 226a ust. 1 p.r. ale z uwagi na to, że nie jest wyrażona stanowczym i literalnie prostym komunikatem w ustawie, to w praktyce budzi liczne wątpliwości^. Odmienna praktyka, polegająca na wyznaczaniu dnia układowego upływającego już po dokonaniu obwieszczenia, jest praktyką wprowadzającą w błąd wierzycieli co do podstawowych informacji dotyczących postępowania. Niestety, taka błędna praktyka została zaobserwowana w wielu sprawach (por. A. Hrycaj, Postępowanie o zatwierdzenie układu, Warszawa, 2024 r., która wskazała, że w jedynie w 57% zbadanych spraw dzień układowy przypadał prawidłowo nie później niż dzień obwieszczenia).

 

6. Uwagi do pkt 30

Obecnie ustawa nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do ukończenia przedsądowego etapu postępowania o zatwierdzenie układu. Zdecydowanie utrudnia to wskazanie momentu, w którym postępowanie to zostanie ukończone. To z kolei rodzi stan niepewności oraz ostatecznie skutkuje pewną niewiarygodnością informacji dostępnych na Portalu Publicznym Krajowego Rejestru Zadłużonych odnoszących się do toku postępowania o zatwierdzenie układu. Jedynym przepisem, który ma znaczenie z punktu widzenia rozważań dotyczących ukończenia postępowania o zatwierdzenie układu jest przepis art. 211 ust. 2 p.r.  Nie sposób nie dostrzec istotnych mankamentów tej regulacji. Po pierwsze, obowiązująca regulacja jest niejednoznaczna i wywołuje wątpliwości co do tego w jakim momencie i jakim trybie dochodzi do ukończenia przedsądowego etapu postępowania o zatwierdzenie układu, w którym nie został złożony wniosek o zatwierdzenie układu. Po drugie, obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ukończenia postępowania na skutek czynności dłużnika, który np. w pewnym momencie podejmie decyzję o niekontynuowaniu postępowania. Takie rozwiązanie ogranicza uprawnienia dłużnika, który nie może doprowadzić do ukończenia jednego postępowania restrukturyzacyjnego po to, aby rozpocząć inne, być może bardziej skuteczne postępowanie (np. postępowanie sanacyjne).

Z uwagi na powyższe, krytyczne uwagi w stosunku do obecnej regulacji, należy pozytywnie ocenić zmianę projektowaną w art. 218a p.r.

 

7. Pozostałe uwagi

Zdecydowanie niezrozumiałe, nieprawidłowe i niekorzystne dla efektywności i sprawności procedur restrukturyzacyjnych i upadłościowych jest zrezygnowanie z szeregu regulacji projektowanych w poprzednich wersjach projektu ustawy implementującej Dyrektywę o restrukturyzacji zapobiegawczej, a związanych z usunięciem istotnych i jednoznacznych dysfunkcji przepisów dotyczących funkcjonowania systemu teleinformatycznego. 

Regulacje te zmierzały m.in. do:

1. jednoznacznego wyeliminowania stosowania w postępowaniu upadłościowym i restrukturyzacyjnym art. 130 § 6 k.p.c., co dzisiaj jest uregulowane w sposób bardzo niejasny i niejednoznaczny;
2. uporządkowania procedury załączania do pism wnoszonych w systemie teleinformatycznym oryginałów dokumentów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem ich odpisów.

Regulacje te nie wymagają zmiany funkcjonalności systemu teleinformatycznego, a wręcz przeciwnie mają na celu poprawę jego działania. Wydaje się, że trudno jest mówić o efektywnej implementacji Dyrektywy, skoro jednocześnie podejmuje się decyzję o utrzymywaniu rozwiązań osłabiających sprawność i szybkość postępowań restrukturyzacyjnych i upadłościowych.

 

Podsumowanie

Zaproponowane w Projekcie rozwiązania należy ogólnie ocenić zdecydowanie pozytywnie. Rada Legislacyjna opowiada się za poddaniem go dalszym etapom rządowego procesu legislacyjnego, z sugestią  rozważenia zaproponowanych w niniejszej opinii uwag. Wskazane błędy i mankamenty legislacyjne nie dyskwalifikują projektu i mogą być usunięte w toku dalszych prac.

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez dr hab. Annę Hrycaj, prof. UŁa, Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 4 listopada 2024 r.