Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2024-09-20

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

        RL.460.14.2024

(Minister Cyfryzacji)

Opinia o rządowym projekcie ustawy o zarządzaniu danymi

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o zarządzaniu danymi (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 9 września 2024 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 11 września 2024 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Cyfryzacji, zaś dotycząca go niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Kontekst i treść Projektu] Projekt ma być krajowym aktem legislacyjnym służącym stosowaniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/868 z dnia 30 maja 2022 r. w sprawie europejskiego zarządzania danymi i zmieniającego rozporządzenie (UE) 2018/1724 (akt w sprawie zarządzania danymi)[3] (dalej: „Rozporządzenie UE 2022/868”). Rozporządzenie UE 2022/868 tworzy ogólnounijne ramy prawne mające w swoim założeniu zwiększyć zaufanie do dobrowolnej wymiany danych (osobowych i nieosobowych) z korzyścią dla przedsiębiorstw i obywateli. Akt ten ma ułatwić dzielenie się danymi w zaufany i bezpieczny sposób, tak aby umożliwić lepsze wykorzystanie gospodarczego i społecznego potencjału danych. Wykorzystanie tego potencjału może polegać na tworzeniu dzięki pozyskanym danym nowych produktów i usług opartych na nowatorskich technologiach, na zwiększaniu wydajności produkcji i zapewnianiu narzędzi do zwalczania wyzwań społecznych (np. w dziedzinie ochrony zdrowia i opieki zdrowotnej, ochrony środowiska, zwiększania mobilności, rozwoju badań naukowych). Dla ułatwienia wymiany danych i zwiększenia zaufania w dzieleniu się nimi oraz dla zwiększenia bezpieczeństwa wymiany danych Rozporządzenie UE 2022/868 przewiduje trzy zasadnicze instytucje prawne: (1) mechanizm ponownego wykorzystywania niektórych kategorii danych będących w posiadaniu podmiotów sektora publicznego; (2) ramy prawne dotyczące zgłaszania i nadzoru w odniesieniu do świadczenia usług pośrednictwa danych; oraz (3) dobrowolna rejestracja i publiczne nadzorowanie podmiotów, które gromadzą i przetwarzają dane udostępniane z pobudek altruistycznych.[4]

Wszystkie te instytucje prawne są unormowane w unijnym akcie prawnym, który jest bezpośrednio stosowany w krajowych porządkach prawnych, wiąże w całości i ma ogólne zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej (UE).[5] Akt ten wymaga jednak stworzenia odpowiednich ram prawnych również na szczeblu krajowym, tak aby uszczegółowić regulację pewnych kwestii, przyporządkować określone kompetencje właściwym organom krajowym, wykonać pewne upoważnienia w nim zawarte oraz umożliwić dzięki temu efektywne stosowanie w poszczególnych państwach członkowskich przepisów Rozporządzenia UE 2022/868. W Polsce tego rodzaju krajowe ramy prawne ma tworzyć właśnie Projekt.

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje go do dalszych prac prawodawczych. Zdaniem Rady Legislacyjnej, Projekt jest generalnie udanym instrumentem zapewnienia efektywnego stosowania w Polsce przepisów Rozporządzenia UE 2022/868 i jako taki może skutecznie przyczynić się do praktycznej realizacji opisanych wyżej celów Rozporządzenia UE 2022/868. Lektura przepisów Projektu przekonuje, że jego twórcy starali się w sposób bardzo rzetelny i rozważny stworzyć regulacje prawne, które są niezbędne w tym zakresie na szczeblu krajowym. Projekt słusznie unika powielania przepisów Rozporządzenia UE 2022/868 i zawiera przepisy, które w głównej mierze mają charakter kompetencyjny i proceduralny. Przepisy kompetencyjne Projektu przyporządkowują określone kompetencje przewidziane w Rozporządzeniu UE 2022/868 właściwym organom w Polsce.[6] Z kolei przepisy proceduralne Projektu określają tryb pewnych postępowań lub sposoby podejmowania stosownych działań przewidzianych w Rozporządzeniu UE 2022/868.[7] Projekt zawiera też przepisy o administracyjnych karach pieniężnych, które prawodawca unijny (w art. 34 Rozporządzenia UE 2022/868) nakazał ustanowić państwom członkowskim w celu stworzenia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji za naruszanie określonych przepisów Rozporządzenia UE 2022/868.[8]

W sumie Projekt jest zwartą i kompaktową regulacją prawną, podzieloną w sposób czytelny na mniejsze jednostki redakcyjne, ukształtowaną przy tym w większości zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej.[9]

Równocześnie Rada Legislacyjna dostrzegła pewne usterki i mankamenty Projektu, o charakterze zarówno merytorycznym, jak też techniczno-legislacyjnym. Te niedoskonałości Projektu polegają przede wszystkim na braku – pomimo podjętych w tym zakresie starań – prawidłowego zapewnienia stosowania niektórych przepisów Rozporządzenia UE 2022/868 oraz na stworzeniu rozwiązań prawnych, które są niekiedy niespójne lub niekorzystne dla jednostek lub też mogą powodować powstawanie niepotrzebnych wątpliwości interpretacyjnych. Wszystkie te usterki nie przekreślają merytorycznej wartości Projektu i jego generalnie pozytywnej oceny, ale Rada Legislacyjna uznała za zasadne je w niniejszej opinii zasygnalizować, uprzejmie prosząc autorów Projektu o ich życzliwe rozważenie. Rada Legislacyjna wyraża nadzieję, że jej uwagi, wraz z uwagami zgłoszonymi przez inne podmioty w ramach prac nad Projektem, przyczynią się do stworzenia jeszcze lepszej regulacji prawnej mającej na celu efektywne stosowanie w Polsce unijnych instrumentów zarządzania danymi. 

 

II. Szczegółowe uwagi do poszczególnych przepisów Projektu

 

1. [Zastrzeżenia do przewidzianego w art. 2 ust. 1 Projektu nakazu odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego] Rada Legislacyjna wyraża wątpliwość co do zasadności przewidzianego w art. 2 ust. 1 Projektu nakazu „odpowiedniego” stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego[10] (dalej: „k.p.a.”) do „do postępowań administracyjnych przed Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych” (dalej: „Prezes UODO”). Zdaniem Rady Legislacyjnej, samo zawarte w art. 2 ust. 1 Projektu sformułowanie o „postępowaniach administracyjnych” przed Prezesem UODO jest niespójne z relewantnymi w tym zakresie przepisami k.p.a., które – w szczególności przy określaniu zakresu zastosowania k.p.a. – nie posługują się w ogóle pojęciem „postępowań administracyjnych”.[11] Z mocy samego prawa i bez potrzeby żadnych szczególnych odesłań w innych ustawach przepisy k.p.a. mają zastosowanie m. in. do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.) oraz do nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w ich wykonaniu (art. 1 pkt 5 k.p.a.). Projekt rzeczywiście przydaje Prezesowi UODO kompetencje do rozstrzygania pewnych spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych, w tym kompetencje do wydawania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej (zob. art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 23 ust. 1 oraz art. 24 Projektu), i w związku z tym w postępowaniach prowadzących do wydania tych wszystkich decyzji przepisy k.p.a. będą miały zastosowanie wprost, z mocy samych przepisów art. 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Nie ma zatem potrzeby, aby art. 2 ust. 1 Projektu nakazywał stosowanie w tych sprawach przepisów k.p.a., i to jeszcze „odpowiednio”. Jeżeli zaś autorzy Projektu pragną, aby we wspomnianych sprawach rozstrzyganych przez Prezesa UODO w drodze decyzji administracyjnych przepisy k.p.a. były stosowane z pewnymi modyfikacjami lub w jakichś szczegółowych zakresach nie były w ogóle stosowane (a na tym właśnie polega koncepcja „odpowiedniego” stosowania przepisów prawa),[12] to mogą oni przecież sami wprost dokonać takich modyfikacji lub wyłączeń w stosownych konkretnych przypadkach, tak jak to zresztą Projekt czyni w odniesieniu do postępowań skargowych prowadzonych przez Prezesa UODO, gdzie stosowanie przepisów k.p.a. zostało wyłączone (zob. art. 18 ust. 3 i art. 21 ust. 3 Projektu).

W rezultacie Rada Legislacyjna opowiada się za skreśleniem art. 2 ust. 1 Projektu (w obecnym kształcie), względnie też za dokonywaniem modyfikacji przepisów k.p.a. w odniesieniu do konkretnych rodzajów postępowań prowadzonych przez Prezesa UODO i w odniesieniu do konkretnych przepisów k.p.a. i rodzajów normowanych sytuacji, o ile w ogóle autorzy Projektu widzą taką zasadność i celowość. W przekonaniu Rady Legislacyjnej takiej potrzeby nie ma, z wyjątkiem przypadków, w których już obecnie Projekt wyraźnie wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu przed Prezesem UODO (zob. art. 18 ust. 3 i art. 21 ust. 3 Projektu).

2. [Konieczność uzasadnienia przewidzianej w art. 2 ust. 2 Projektu jednoinstancyjności postępowania przed Prezesem UODO] Zdaniem Rady Legislacyjnej, przewidziana w art. 2 ust. 2 Projektu jednoinstancyjność postępowania przed Prezesem UODO jest rozwiązaniem konstytucyjnie dopuszczalnym, ale rozwiązanie to wymaga jednak stosownego umotywowania w uzasadnieniu Projektu, czego obecnie uzasadnienie Projektu nie czyni. W tym kontekście art. 78 Konstytucji RP stanowi, że „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.”. W ukształtowanym na tle tego przepisu Konstytucji RP orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) stwierdza się, że ustawa może co prawda przewidywać wyjątki od omawianej tu zasady zaskarżalności orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale jedynie wtedy gdy jest to uzasadnione ważnymi i przekonującymi racjami merytorycznymi oraz przy poszanowaniu zasady proporcjonalności, a więc nie w sposób dowolny czy arbitralny.^[13] Zdaniem Rady Legislacyjnej, istnieją całkiem przekonujące racje merytoryczne dla jednoinstancyjności postępowania przez Prezesem UODO i są one identyczne jak te uzasadniające jednoinstancyjność postępowania przed Prezesem UODO przewidzianą w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych.[14] Mianowicie, będący substytutem odwołania od decyzji Prezesa UODO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (tzw. remonstracja) prowadzi zazwyczaj – jak to pokazują statystyki dotyczące rozpatrywania remonstracji przez ministrów w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w tym przez kierowników centralnych organów administracji rządowej – do powielenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, zaś składana od razu skarga na decyzję pierwszoinstancyjną do sądu administracyjnego jest w stanie szybciej załatwić sprawę zainteresowanej osoby. Tego rodzaju motywy były stosunkowo szeroko wyjaśnione w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o ochronie danych osobowych, który to projekt w dniu 5 kwietnia 2018 r. został wniesiony do Marszałka Sejmu.[15] W opinii Rady Legislacyjnej, byłoby dobrze, gdyby przynajmniej część z tego obszernego ówczesnego uzasadnienia znalazła się obecnie – po jego uprzednim treściowym dostosowaniu – w uzasadnieniu Projektu.

Równocześnie jednak Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że zawarte w art. 2 ust. 2 Projektu sformułowanie: „Postępowanie przed Prezesem UODO jest postępowaniem jednoinstancyjnym” nie jest bynajmniej w pełni jednoznaczne. Na tle identycznego sformułowania zamieszczonego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych dominuje wprawdzie pogląd, iż od decyzji Prezesa UODO wydanej w pierwszej instancji nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (o którym jest mowa w art. 127 § 3 k.p.a.),[16] ale pojawiają się też głosy przeciwne, optujące za dopuszczalnością złożenia takiego wniosku do Prezesa UODO (z uzasadnieniem, że jednoinstancyjność oznacza w tym przypadku jedynie brak możliwości wniesienia odwołania do organu wyższej instancji),[17] względnie też są opinie, iż rozwiązanie wykluczające dopuszczalność remonstracji od decyzji Prezesa UODO nie jest do końca słuszne, gdyż zgodnie z art. 52 § 3 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,[18] „Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.”. Oznacza to, że nawet ewentualne przyznanie stronie prawa złożenia do Prezesa UODO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozbawia tej strony prawa do wniesienia od razu (bezpośrednio) skargi do sądu administracyjnego, bez uprzedniego korzystania z remonstracji. Stąd też przyznanie stronie prawa do wniesienia remonstracji do Prezesa UODO w niczym nie szkodziłoby postulowanej szybkości postępowania.[19]

Asumptem do całej tej dyskusji na temat konsekwencji prawnych przesądzenia przez ustawodawcę o jednoinstancyjności postępowania przed Prezesem UODO jest niejednoznaczność treściowa samego pojęcia „jednoinstancyjności” w postępowaniu administracyjnym, a które to pojęcie można rozumieć zarówno w znaczeniu materialnym, jak też formalnym. Jednoinstancyjność w postępowaniu administracyjnym w znaczeniu materialnym oznacza prawną niemożność dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy merytorycznie, bez względu na to, jaki środek zaskarżenia miałby temu służyć. Z kolei jednoinstancyjność w postępowaniu administracyjnym w znaczeniu formalnym oznacza prawną niedopuszczalność przesunięcia uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej na organ administracji wyższej instancji.[20] Można zatem powiedzieć, że na gruncie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych dominuje w doktrynie materialne rozumienie pojęcia „jednoinstancyjności” (choć taka kwalifikacja nie jest literalnie stosowana).

Aby uniknąć opisanych wyżej niejednoznaczności lub nieporozumień, Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę możliwość nadania przepisowi art. 2 ust. 2 Projektu następującego brzmienia: „Postępowanie przed Prezesem UODO jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Od decyzji Prezesa UODO stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.”.

3. [Uwagi do legalnej definicji „podmiotów sektora publicznego” w art. 3 pkt 3 Projektu] Zamieszczona w art. 3 pkt 3 Projektu część legalnej definicji „podmiotów sektora publicznego”, mająca w założeniu stanowić odpowiednik tzw. „podmiotów prawa publicznego” w rozumieniu art. 2 pkt 18 Rozporządzenia UE 2022/868, w dwóch istotnych elementach odbiega od definicji tego ostatniego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 18 Rozporządzenia UE 2022/868, a więc jest po prostu literalnie niezgodna z odnośną definicją unijną. Rada Legislacyjna w pełni przy tym zgadza się z tym, że zamieszczenie w Projekcie polskiej definicji „podmiotów sektora publicznego” (w tym w zakresie dotyczącym subkategorii tych podmiotów, jakimi są „podmioty prawa publicznego”) jest jak najbardziej konieczne, gdyż odnośna definicja unijna zamieszczona w art. 2 pkt 17 i 18 Rozporządzenia UE 2022/868 jest zbyt ogólna[21] i wymaga ona skonkretyzowania na szczeblu krajowym, w nawiązaniu do występujących w danym państwie członkowskim specyficznych uwarunkowań ustrojowo-instytucjonalnych. Rzecz jednak w tym, że krajowa definicja tego pojęcia musi być w pełni zgodna w ogólnych zarysach (konturach) z definicją unijną, zaś w przypadku art. 3 pkt 3 Projektu tak niestety nie jest.

Te dostrzeżone przez Radę Legislacyjną dwie niezgodności (pomiędzy art. 3 pkt 3 Projektu a art. 2 pkt 18 Rozporządzenia UE 2022/868) są następujące. Po pierwsze, pomiędzy występującymi w art. 3 pkt 3 in principio Projektu zwrotami: „podmioty, o których mowa w tym przepisie” oraz „podmioty, o których mowa w pkt 1 i 2” powinien de lege ferenda występować spójnik „lub”, tak jak ma to miejsce w przepisie art. 2 pkt 18 lit. c) Rozporządzenia UE 2022/868. Ten ostatni przepis unijny stanowi w tym kontekście co następuje: „państwo, organy regionalne lub lokalne lub inne podmioty prawa publicznego [podkr. RL]”. Tymczasem w analogicznym miejscu polskiego przepisu art. 3 pkt 3 in principio Projektu występuje obecnie spójnik „oraz” („podmioty, o których mowa w tym przepisie, oraz podmioty, o których mowa w pkt 1 i 2 [podkr. RL]”. Tego rodzaju oczywista niezgodność pomiędzy przepisem polskim i unijnym wymaga wyeliminowania, poprzez zamieszczenie w odnośnym miejscu art. 3 pkt 3 in principio Projektu spójnika alternatywy łącznej „lub”.

Po drugie, w przepisie art. 3 pkt 3 in principio Projektu występujące tam sformułowanie dotyczące niekomercyjnego charakteru (wyrażone poprzez zwroty: „niemających charakteru przemysłowego ani handlowego”) wiąże ów niekomercyjny charakter z potrzebami zaspokajanymi przez dany podmiot, podczas gdy przepis art. 2 pkt 18 lit. a) Rozporządzenia UE 2022/868 ten niekomercyjny charakter („nie ma charakteru przemysłowego ani komercyjnego”) wiąże wyraźnie z danym podmiotem, a nie z jego działalnością lub zaspokajanymi przezeń potrzebami. To występujące w Rozporządzeniu UE 2022/868 związanie owego niekomercyjnego charakteru z podmiotem, a nie z zaspokajanymi przez niego potrzebami lub prowadzoną działalnością, występuje zarówno w polskiej wersji językowej art. 2 pkt 18 lit. a) Rozporządzenia UE 2022/868 („podmiot, który posiada poniższe cechy: […] został utworzony w konkretnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym i nie ma charakteru przemysłowego ani komercyjnego”), jak też w innych wersjach językowych przepisu art. 2 pkt 18 lit. a) Rozporządzenia UE 2022/868.[22] Tymczasem wbrew temu unijnemu wzorcowi, w przepisie art. 3 pkt 3 in principio Projektu wspomniany niekomercyjny charakter został powiązany nie z podmiotem, a z zaspokajanymi przez niego potrzebami, czyli z prowadzoną działalnością („osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego”). Ta wyraźna niezgodność art. 3 pkt 3 in principio Projektu z art. 2 pkt 18 lit. a) Rozporządzenia 2022/868 wymaga oczywiście bezwzględnie wyeliminowania.

W tym kontekście Rada Legislacyjna przypomina, że zdefiniowana w art. 2 pkt 18 Rozporządzenia UE 2022/868 koncepcja „podmiotu prawa publicznego” (w Projekcie tak nie nazywana, lecz stanowiąca po prostu część definicji „podmiotów sektora publicznego” zdefiniowanych generalnie w art. 3 Projektu) została zaczerpnięta z unijnego prawa zamówień publicznych, gdzie została ona wprowadzona jeszcze w latach 70-tych XX wieku.[23] Akurat obecnie obowiązująca dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych i uchylająca dyrektywę 2004/18/WE[24] przy definiowaniu pojęcia „podmiotu prawa publicznego” wiąże niekomercyjny charakter nie z podmiotem, ale właśnie z potrzebami czy też z działalnością prowadzoną przez dany podmiot („podmiot, który posiada wszystkie poniższe cechy: […] został utworzony w konkretnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego”), czyli występuje tutaj językowa stylizacja taka sama, jaką zastosowano w art. 3 pkt 3 in principio Projektu. Z kolei w starszej generacji unijnych dyrektyw o zamówieniach publicznych, pochodzących z lat 90-tych ubiegłego wieku, omawiany tutaj niekomercyjny charakter był wiązany z podmiotem,[25] a nie z jego działalnością, czyli występowało wówczas identyczne rozwiązanie jak obecnie w art. 2 pkt 18 lit. a) Rozporządzenia UE 2022/868. Jak z powyższego wynika, występujące w danym przepisie powiązanie niekomercyjnego charakteru bądź z podmiotem bądź z zaspokajanymi przez niego na rynku potrzebami (czyli z prowadzoną działalnością) ma konkretne znaczenie i jest jak najbardziej prawnie relewantne. Obu tych wariantów konstrukcyjnych przepisu nie można ze sobą utożsamiać.

Różnica w odnośnych sformułowaniach występujących pomiędzy art. 3 pkt 3 in principio Projektu (z jednej strony) a art. 2 pkt 18 lit. a) Rozporządzenia UE 2022/868 (z drugiej strony) ma bardzo konkretne znaczenie i skutki. Mianowicie, w pewnych przypadkach niektóre podmioty mieszczące się w unijnej definicji „podmiotu prawa publicznego” mogą nie być objęte polską definicją tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 3 Projektu (w szczególności, gdy dany podmiot co prawda nie ma charakteru komercyjnego jako taki i prowadzi zasadniczo działalność niekomercyjną, ale zostało mu równocześnie powierzone świadczenie pewnych usług powszechnych, które, choć dla niego uboczne, mają charakter komercyjny). Z drugiej strony w pewnych sytuacjach polska definicja może się okazać szersza niż definicja unijna (tzn. gdy polski podmiot ma zasadniczo charakter typowo komercyjny, ale zostało mu ubocznie powierzone świadczenie pewnych konkretnych usług powszechnych o charakterze niekomercyjnym). Powstaje tylko pytanie, czy autorzy Projektu rzeczywiście chcą rozszerzyć zakresowo polską definicję „podmiotu sektora publicznego” w porównaniu z definicją unijną? Przy czym o ile polski ustawodawca ma pełne prawo do rozszerzenia tej definicji w porównaniu ze wzorcem unijnym (jeśli rzeczywiście tego chce), o tyle już z całą pewnością nie jest mu prawnie dozwolone zawężenie polskiego pojęcia „podmiotu sektora publicznego” w porównaniu z odnośną definicją unijną: a do tego właśnie dojdzie (w pewnych przypadkach) w razie pozostania przy obecnym brzmieniu art. 3 pkt 3 in principio Projektu.

Z powyższy względów Rada Legislacyjna postuluje nadanie przepisowi art. 3 pkt 3 in principio Projektu następującego brzmienia: „inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym i niemające charakteru przemysłowego ani handlowego”.

4. [Uwagi na temat treści wniosku przewidzianego w art. 6 Projektu] Rada Legislacyjna wyraża swój sceptycyzm wobec rozwiązania zastosowanego w art. 6 Projektu, gdzie elementy treściowe wniosku o ponowne wykorzystywanie danych zostały wskazane jedynie przykładowo („w szczególności”). Rada Legislacyjna wyraża obawę, że potencjalnie może to powodować, że podmioty sektora publicznego będą na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 Projektu wzywały wnioskodawców do uzupełnienia wspomnianego wniosku, domagając się wskazania w nim innych jeszcze elementów treściowych (pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania), co zresztą byłoby działaniem niejako praeter legem, ale sprowokowanym niewyczerpującym charakterem wyliczenia w art. 6 Projektu. Rozporządzenie UE 2022/868 nie określa elementów treściowych wspomnianego wniosku w jednym konkretnym przepisie, lecz w kilku przepisach wspomina ono o elementach, które ów wniosek powinien zawierać (np. art. 5 ust. 9 Rozporządzenia UE 2022/868). Przepisy art. 6 Projektu z jednej strony powielają elementy wniosku wskazane w Rozporządzeniu UE 2022/868, zaś w drugiej strony – najzupełniej resztą słusznie – rozbudowują te elementy w sposób bardzo znaczący i wskazują 9 kategorii wymaganych we wniosku informacji.

W tym względzie na podstawie treści samego przepisu art. 6 Projektu nie sposób jest ustalić, co omawiany tutaj wniosek powinien jeszcze dodatkowo zawierać (ponad to, co wynika z art. 6 Projektu). Być może lepszym i bardziej przyjaznym dla zainteresowanych wnioskodawców rozwiązaniem byłoby wskazanie w art. 6 Projektu tego, co dany wniosek musi zawierać w sposób bezwzględny (konieczny), a następnie postanowienie w osobnym przepisie, że wnioskodawca może (fakultatywnie) zawrzeć w tym wniosku inne jeszcze dane lub informacje, które uważa za niezbędne do jego efektywnego lub korzystnego dla siebie załatwienia (zob. np. elementy, o których mowa niżej w punkcie II.5 niniejszej opinii, a dotyczące treści oferty, o której mowa w art. 9-11 Projektu). Takie postulowane przez Radę Legislacyjną rozwiązanie uniemożliwiłoby podmiotom rozpatrującym te wnioski (tj. podmiotom sektora publicznego) uciążliwe dla wnioskodawców wzywanie tych ostatnich do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 Projektu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

5. [Uwagi o sposobie kształtowania oferty przewidzianej w art. 9-11 Projektu] Rada Legislacyjna opowiada się de lege ferenda za zastosowaniem w przepisach art. 9-11 Projektu rozwiązania, zgodnie z którym podmiot wnioskujący o ponowne wykorzystanie danych, o których mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia UE 2022/868 będzie mógł w określony sposób – nawet jeżeli finalnie niewiążący – wpływać na treść oferty formułowanej przez podmiot sektora publicznego i określającej warunki ponownego wykorzystywania danych wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie. Na gruncie obecnej wersji Projektu, oferta podmiotu sektora publicznego przewidziana w przepisach art. 9-11 Projektu ma charakter propozycji nie do odrzucenia, która jest w ogóle nienegocjowalna z podmiotem sektora publicznego. Brak przyjęcia przez wnioskodawcę tej oferty „jest równoznaczny z wycofaniem wniosku o ponowne wykorzystywanie” (art. 11 ust. 3 Projektu). Tymczasem de lege ferenda dobrze byłoby stworzyć mechanizm umożliwiający wnioskodawcy przynajmniej pewien (choćby niewiążący) wpływ na warunki określane przez podmiot sektora publicznego w ofercie, np. poprzez mechanizm mediacji lub dopuszczenie wnioskodawcy do przedkładania w tym zakresie dalszych środków dowodowych, np. przesłuchania strony lub świadków lub biegłych (w szczególności na okoliczność, w jaki sposób najlepiej jest technicznie zabezpieczyć wchodzące w grę dane).

W obecnej wersji przepisy Projektu wywołują wątpliwość odnośnie tego, czy wskazane wyżej przejawy postępowania wyjaśniającego są w ogóle prawnie dopuszczalne. Projekt nie zawiera przepisu, który by generalnie odsyłał do stosowania przepisów k.p.a. do postępowania w sprawie ponownego wykorzystywania danych, odmiennie zatem niż ma to miejsce w przypadku postępowania administracyjnego przed Prezesem UODO (zob. art. 2 ust. 1 Projektu oraz uwagi do tego przepisu wyżej w punkcie II.1 niniejszej opinii). Ten brak generalnego odesłania do stosowania w omawianym zakresie przepisów k.p.a. jest zresztą rozwiązaniem słusznym, bo przecież w razie pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia podmiotu sektora publicznego o udzieleniu dostępu do danych w celu ich ponownego wykorzystywania nie wydaje się w tej sprawie decyzji (tj. decyzji administracyjnej o dostępie), lecz po przyjęciu przez wnioskodawcę oferty (i po uiszczeniu przez niego stosownej opłaty) dostęp ten jest mu po prostu udzielany (zob. art. 11 ust. 4 Projektu). Stąd też w przypadku postępowania w sprawie ponownego wykorzystywania danych przepisy Projektu odsyłają do przepisów k.p.a. jedynie punktowo i w konkretnie określonych sprawach, nie zaś generalnie (zob. art. 8 Projektu odnośnie wniosku i art. 12 Projektu odnośnie decyzji odmownej). Żadne z tych odesłań do k.p.a. nie dotyczy postępowania wyjaśniającego i dowodowego w postępowaniu administracyjnym, w tym nie dotyczy postępowania mediacyjnego, na wypadek, gdy podmiot sektora publicznego decyduje się sformułować swoją ofertę wobec wnioskodawcy.  

Gdy wnioskodawca nie zaakceptuje przedłożonej mu oferty, czyniąc to w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, to wówczas jego wniosek jest uznawany przez Projekt za wycofany (zob. art. 11 ust. 3 Projektu), bez formalnych możliwości jakichkolwiek negocjacji, uzgodnień, mediacji czy też kontestowania przez wnioskodawcę tej oferty. Z kolei jeżeli wnioskodawca zaakceptuje ofertę, to dostęp do danych wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie jest mu udzielany, ale na warunkach określonych w ofercie ustalonej jednostronnie przez podmiot sektora publicznego (zob. art. 11 ust. 4 Projektu). Jeżeli zaś zgodnie z Projektem dochodzi do wydania przez podmiot sektora publicznego decyzji o odmowie udzielenia dostępu do celów ponownego wykorzystywania danych (taką decyzję odmowną przewiduje art. 9 pkt 2 Projektu), to wówczas z istoty rzeczy żadna oferta nie jest przez podmiot sektora publicznego formułowana. Ewentualnie, w świetle przepisów Projektu można by się dopatrywać innej jeszcze możliwości załatwienia sprawy wnioskodawcy, o ile przyjmiemy, że tę decyzję o odmowie (wydawaną przez podmiot sektora publicznego) poprzedza normalne jurysdykcyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a. (co nie jest wcale takie pewne, bo art. 12 ust. 2 Projektu, literalnie rzecz biorąc, nakazuje stosować przepisy k.p.a. tylko „do decyzji” odmownej, a nie do postępowania poprzedzającego jej wydanie). Jeżeli przed wydaniem decyzji odmownej toczy się normalne postępowanie jurysdykcyjne w rozumieniu k.p.a. (a zdaniem Rady Legislacyjnej tak właśnie być powinno w świetle obecnego brzmienia art. 12 ust. 2 Projektu), to wówczas w ramach tego postępowania wnioskodawca rzeczywiście może, przynajmniej teoretycznie, przekonać podmiot sektora publicznego do niewydawania decyzji odmownej, lecz do sformułowania zamiast tego stosownej oferty, zawierającej określone warunki (rzecz jasna przy założeniu, że dany podmiot sektora publicznego da się do tego w ogóle przekonać, iż jednak nie powinien on wydawać decyzji odmownej). Trudno jednak powiedzieć (bo z przepisów Projektu w ogóle to nie wynika), w jaki sposób ma się w takiej sytuacji formalnie zakończyć to postępowanie administracyjne: czy decyzją o odmowie wydania decyzji odmownej czy też decyzją o umorzeniu postępowania? (bo na pewno nie decyzją o udzieleniu dostępu, bo taki rodzaj decyzji nie jest w ogóle w Projekcie przewidziany). W każdym razie wydaje się, że po formalnym zakończeniu takiego postępowania jurysdykcyjnego (poprzez wydanie którejś z obu wskazanych decyzji) podmiot sektora publicznego może sformułować stosowną ofertę. Wprawdzie oferta ta jako taka będzie już nienegocjowalna i narzucana jednostronnie przez podmiot sektora publicznego (na zasadzie: wszystko albo nic), ale wskutek uprzedniego toczenia się stosownego postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego) w sprawie odmowy udzielenia dostępu wnioskodawca będzie miał w ramach tego postępowania możliwość określonego wpływania na właściwy podmiot sektora publicznego i będzie mógł mu przedstawiać określone środki dowodowe, proponować mediację, itp., a więc będzie mógł w jakiś sposób aktywnie wpływać na treść formułowanej następnie przez podmiot sektora publicznego oferty.

Paradoksalnie, w świetle przepisów Projektu wnioskodawca stoi w znacznie gorszym położeniu wówczas, gdy podmiot sektora publicznego nie chce wydawać decyzji odmownej o dostępie (tj. decyzji odmownej o dostępie do celów ponownego wykorzystywania danych), lecz od razu formułuje swoją ofertę, o której jest mowa w przepisach art. 9-11 Projektu. W takim przypadku jednostronność tej oferty jest dodatkowo wzmacniana poprzez okoliczność, iż przed jej sformułowaniem nie toczy się żadne administracyjne postępowanie jurysdykcyjne w rozumieniu k.p.a. i wnioskodawca nie ma formalnych narzędzi do tego, by korzystając z określonych rozwiązań procesowych (np. środków dowodowych, w tym biegłych, mediacji, itp.) móc wpływać na treść formułowanej przez podmiot sektora publicznego oferty.   

W takim układzie Rada Legislacyjna jest zdania, że dla przyspieszenia i dla uczynienia bardziej przyjaznym dla wnioskodawcy postępowania w sprawach, w których podmiot sektora publicznego z jednej strony nie chce wydawać decyzji odmownej o dostępie (i nie chce wszczynać postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji odmownej), a z drugiej strony podmiot ten zamierza jednostronnie sformułować warunki oferty, niekonieczne przecież dla wnioskodawcy zadowalające, należałoby de lege ferenda przewidzieć w Projekcie konkretne przepisy proceduralne pozwalające wnioskodawcy oraz podmiotowi sektora publicznego na wzajemne negocjacje lub mediacje w sprawie warunków oferty lub w każdym razie umożliwiające wnioskodawcy przedstawienie swojego własnego stanowiska odnośnie tych warunków: najpierw w treści wniosku, o którym jest mowa w art. 6 Projektu, a następnie w ramach postępowania przed podmiotem sektora publicznego, które to postępowanie nie jest wszakże jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. (chyba, że dochodzi do wydania decyzji o odmowie udzielenia dostępu, o czym już była mowa wyżej).

O ile przy tym Rada Legislacyjna postuluje wykorzystanie w Projekcie instrumentów administracyjnoprawnych umożliwiających wnioskodawcy uzyskanie możliwości szerszego wpływu na treść oferty formułowanej przez podmiot sektora publicznego, o tyle Rada Legislacyjna nie rekomenduje stosowania w tym zakresie instrumentów prawa cywilnego. W szczególności, za stosowaniem w tym zakresie instrumentów prawa cywilnego nie przemawia okoliczność nazwania „ofertą” aktu podmiotu sektora publicznego zawierającego warunki udzielenia dostępu do danych w celu ich ponownego wykorzystywania (zob. art. 9-11 Projektu). Przepisy Projektu bynajmniej nie nakazują stosowania do tej oferty przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny[26] (dalej: „k.c.”), najzupełniej zresztą słusznie, bo przecież oferta w rozumieniu art. 9-11 Projektu nie jest w sensie swojej istoty ofertą w rozumieniu przepisów art. 66-70 k.c. Jak była już o tym mowa, na gruncie przepisów Projektu oferta jest aktem nienegocjowalnym, który można albo przyjąć albo odrzucić (tzn. nie odpowiedzieć na nią), zaś nieprzyjęcie oferty jest równoznaczne z wycofaniem wniosku o ponowne wykorzystywanie danych (zob. art. 11 ust. 3 i 4 Projektu). Tymczasem na gruncie przepisów k.c. ofertę można przyjąć z zastrzeżeniem zmiany lub uzupełnienia jej treści, co poczytuje się za nową ofertę (zob. art. 68 k.c., normujący tzw. modyfikujące przyjęcie oferty).[27] Tej ostatniej konstrukcji (możliwości) Projekt nie przewiduje, i wydaje się zresztą, że najzupełniej słusznie (co nie neguje wcześniejszych uwag Rady Legislacyjnej o konieczności zapewnienia wnioskodawcy bardziej realnego wpływu na treść omawianej oferty). W tym kontekście może jednak powstać wątpliwość, czy przyjęcie przez wnioskodawcę oferty, o którym jest mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 Projektu jest równoznaczne z zawarciem cywilnoprawnej umowy pomiędzy wnioskodawcą a podmiotem sektora publicznego w sprawie ponownego wykorzystywania danych? Gdyby tak było, to wówczas jej strony miałyby możliwość egzekwowania wynikających z niej praw i obowiązków na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Zdaniem Rady Legislacyjnej, tego rodzaju konstrukcja umowy cywilnoprawnej zawieranej w omawianym zakresie byłaby jednak nieadekwatna względem charakteru procedury poprzedzającej uzyskanie dostępu do danych w celu ich ponownego wykorzystywania: jest to procedura jednoznacznie administracyjna, choć nie w pełnym zakresie mająca charakter jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. (zob. uwagi wyżej). Dla jednoznacznego rozwiania w tym względzie ewentualnych przyszłych wątpliwości, które mogą powstać w ramach praktyki stosowania przyszłej ustawy, Rada Legislacyjna postuluje rozważenie dodania w Projekcie wyraźnego przepisu stwierdzającego, że oferta, o której mowa w Projekcie nie jest ofertą w rozumieniu k.c. lub że nie stosuje się do niej przepisów k.c.

Ewentualny wpływ wnioskodawcy na treść tej oferty powinien się de lege ferenda odbywać z wykorzystaniem instrumentów administracyjnoprawnych, występujących w ramach postępowania wyjaśniającego i postępowania dowodowego w rozumieniu k.p.a., do których Rada Legislacyjna postuluje odesłać w art. 9-11 Projektu. 

6. [Wątpliwości odnośnie odesłania zamieszczonego w art. 12 ust. 1 zd. 2 Projektu] Nie jest wiadome i jasne, jaki konkretnie sens oraz cel ma odesłanie zawarte w przepisie art. 12 ust. 1 zd. 2 Projektu. Cały przepis art. 12 ust. 1 Projektu stanowi co następuje: „Organem odwoławczym od decyzji o odmowie udzielenia dostępu do celów ponownego wykorzystywania danych, o której mowa w art. 9 pkt 2, jest minister właściwy do spraw informatyzacji. Przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.”. W tym kontekście zdanie drugie tego przepisu jest bardzo mało klarowne co do swoich konsekwencji prawnych. Zawarte w tym zdaniu odesłanie do art. 127 § 3 k.p.a. jest odesłaniem do przepisów k.p.a. o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonym w stosunku do decyzji ministra wydanej w pierwszej instancji. Na gruncie art. 12 ust. 1 zd. 2 Projektu pojawia się zatem pytanie, czy odesłanie to – tj. odesłanie do przepisu k.p.a. o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy składanym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra – oznacza odesłanie do stosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji ministra właściwego do spraw informatyzacji, o której jest mowa w zdaniu poprzednim, tj. w art. 12 ust. 1 zd. 1 Projektu?

Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna, gdyż ta ostatnia decyzja właściwego ministra jest wydawana w drugiej (a nie w pierwszej) instancji i trudno przypuścić, by autorzy Projektu chcieli w tym przypadku tworzyć swoistą trzecią instancję w postępowaniu administracyjnym, uruchamianą remonstracją składaną od decyzji ministra właściwego do spraw informatyzacji. Może więc – alternatywnie – odesłanie zawarte w art. 12 ust. 1 zd. 2 Projektu (do art. 127 § 3 k.p.a.) ma zastosowanie w sytuacji, w której to sam minister właściwy do spraw informatyzacji wydaje w pierwszej instancji decyzję odmowną, o której jest mowa w art. 9 pkt 2 Projektu? A co, jeśli taką decyzję odmowną wyda w pierwszej instancji inny minister w rozumieniu k.p.a., tj. inny minister niż minister właściwy do spraw informatyzacji? Czy wówczas służy od takiej decyzji ministra (innego niż minister właściwy do spraw informatyzacji) wydanej w pierwszej instancji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do ministra właściwego do spraw informatyzacji? A może wówczas służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego ministra (innego niż minister właściwy do spraw informatyzacji), który wydał decyzję w pierwszej instancji? Przepisy art. 12 ust. 1 Projektu nie dają niestety na te wszystkie pytania jednoznacznej odpowiedzi. Kwestię tę trzeba zatem w Projekcie uregulować jaśniej, np. jednoznacznie stwierdzając, że od decyzji odmownej, o której mowa w art. 9 pkt 2 Projektu (wydanej przez jakikolwiek podmiot sektora publicznego) przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., wnoszony zawsze do ministra właściwego do spraw informatyzacji jako do organu odwoławczego.

Można tu jeszcze postawić pytanie, dlaczego w ogóle twórcy Projektu zdecydowali się na zastosowanie w art. 12 ust. 1 zd. 2 Projektu konstrukcji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast klasycznego odwołania? Pytanie to jest tym bardziej zasadne, że w art. 12 ust. 1 zd. 1 Projektu minister właściwy do spraw informatyzacji, który ma rozpatrywać ów wniosek, jest explicite nazywany „organem odwoławczym”. Teoretycznie zatem można by twierdzić, że środkiem odwoławczym od – wydawanej przez podmiot sektora publicznego – decyzji o odmowie udzielenia dostępu do celów ponownego wykorzystywania danych, o której mowa w art. 9 pkt 2 Projektu, mogłoby być normalne odwołanie w rozumieniu k.p.a., wnoszone do ministra właściwego do spraw informatyzacji jako do organu odwoławczego. Wydaje się, że powodem zastosowania przez autorów Projektu konstrukcji remonstracji była duża różnorodność statusu ustrojowego podmiotów sektora publicznego, które będą wydawały decyzje odmowne, o których mowa w art. 9 pkt 2 Projektu. W szczególności, wśród tych podmiotów będą m. in. ministrowie w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i w takim układzie byłoby to – być może – rozwiązaniem nietypowym, gdyby od decyzji jednego ministra służyło odwołanie do innego ministra, tj. do ministra właściwego do spraw informatyzacji. Trzeba wszakże przyznać, że cała ta konstrukcja środka odwoławczego przewidziana w art. 12 Projektu jest dosyć zawiła i nie do końca jasna. Nie jest też do końca przekonujące uzasadnienie tej konstrukcji przedstawione w uzasadnieniu Projektu (ss. 11-12 uzasadnienia). Rada Legislacyjna podziela wprawdzie pogląd autorów Projektu o konieczności centralizacji uprawnień odwoławczych w ręku ministra właściwego do spraw informatyzacji (tu argumenty autorów Projektu są ewidentnie przekonujące), ale chyba nie ma przeszkód ku temu, by minister rozpoznawał w tych sprawach normalne odwołania, z wyjątkiem przypadków decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra (któregokolwiek) lub samorządowe kolegium odwoławcze, kiedy to powinna przysługiwać remonstracja do ministra właściwego do spraw informatyzacji.

7. [Wątpliwości co do reżimu prawnego stosowanego do umowy z art. 13 Projektu] Art. 13 Projektu nie rozstrzyga niestety o reżimie prawnym przewidzianej tam umowy, tj. umowy o udzielenie prawa wyłącznego zawieranej pomiędzy podmiotem sektora publicznego a użytkownikiem danych. Zdaniem Rady Legislacyjnej, w przepisie tym należy de lege ferenda wyraźnie przesądzić, że do umowy, o której jest tam mowa stosuje się przepisy k.c., z uwzględnieniem art. 4 Rozporządzenia UE 2022/868. W tym akurat przypadku nie ma powodów negujących możliwość uznania tej umowy za mającą charakter cywilnoprawny, w przeciwieństwie do przypadku przyjęcia oferty, o czym jest mowa wyżej w punkcie II.5 niniejszej opinii.

8. [Brak przesądzenia w Projekcie o formie prawnej „potwierdzenia” z art. 11 ust. 9 Rozporządzenia UE 2022/868] Projekt w ogóle nie przesądza – choć powinien – o formie prawnej, w jakiej Prezes UODO ma wydawać „potwierdzenie”, o którym jest mowa w art. 11 ust. 9 Rozporządzenia UE 2022/868 (chodzi tu o potwierdzenie, że dostawca usług pośrednictwa danych przestrzega przepisów art. 11 i art. 12 Rozporządzenia UE 2022/868). Trudno w tej sytuacji powiedzieć, czy potwierdzenie to może być wydane w formie zaświadczenia w rozumieniu działu VII k.p.a. Nie wiadomo zresztą, czy do postępowania przed Prezesem UODO w sprawie wydania takiego potwierdzenia można w ogóle stosować przepisy działu VII k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń. Co prawda art. 2 ust. 1 Projektu nakazuje stosować do „postępowań administracyjnych” przed Prezesem UODO odpowiednio przepisy k.p.a. (zob. uwagi wyżej w punkcie II.1 niniejszej opinii), ale akurat, jak stwierdza się w ustalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, „postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem odrębnym od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które kończy się wydaniem decyzji”[28] i w związku z tym nie jest wcale takie pewne, czy postępowanie takie można uznać za „postępowanie administracyjne” w rozumieniu art. 2 ust. 1 Projektu. Nawet zaś jeżeli odpowiedź na to pytanie jest twierdząca (a Rada Legislacyjna przychyla się do takiej właśnie konkluzji), to i tak stosowanie przepisów k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń do wydawania potwierdzenia w rozumieniu art. 11 ust. 9 Rozporządzenia UE 2022/868 nie bardzo ma sens (i nie może być uznane za efektywny mechanizm wydawania wspomnianych potwierdzeń), jako że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter bardzo uproszony oraz odformalizowany i nie stosuje się w jego ramach przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania zaświadczenia prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ono ustalania tych faktów.[29] Stąd też w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia organ, co do zasady, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego.[30] Skoro zaś tak właśnie wygląda istota postępowania w sprawie wydania zaświadczenia w rozumieniu k.p.a., to staje się jasne, że postępowanie takie zupełnie nie nadaje się do celów wydawania przez Prezesa UODO potwierdzenia, o którym jest mowa w art. 11 ust. 9 Rozporządzenia UE 2022/868. Aby bowiem Prezes UODO mógł wydać potwierdzenie, o którym jest mowa w art. 11 ust. 9 Rozporządzenia UE 2022/868, i to aby mógł je wydać w sposób rzetelny, to niewątpliwie będzie on musiał przeprowadzić w tej sprawie – czasem bardzo pogłębione – pełne postępowanie wyjaśniające, prowadzące do dokonania licznych ustaleń faktycznych oraz prawnych, w tym postępowanie wyjaśniające prowadzące do ustalenia tego, czy dany  dostawca usług pośrednictwa danych rzeczywiście przestrzega licznych szczegółowych warunków oraz wymogów zawartych w przepisach art. 11 oraz art. 12 Rozporządzenia UE 2022/868. Bardziej zatem adekwatne dla takich przypadków – i dla dokonywania takich właśnie pogłębionych ustaleń – jest prowadzenie w tych sprawach normalnego postępowania wyjaśniającego w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. De lege ferenda należy zatem w Projekcie wyraźnie przesądzić, że „potwierdzenie”, o którym jest mowa w art. 11 ust. 9 Rozporządzenia UE 2022/868 jest wydawane przez Prezesa UODO w drodze decyzji, tak jak to zostało wyraźnie przesądzone w Projekcie np. w art. 17 ust. 1 Projektu w odniesieniu do środków, o których mowa w art. 14 ust. 4 lit. b) i c) oraz ust. 5 Rozporządzenia UE 2022/868, a także w art. 20 ust. 1 Projektu w odniesieniu do środka, o którym mowa w art. 24 ust. 5 Rozporządzenia UE 2022/868.

9. [Brak jasnej koncepcji „altruizmu danych” oraz brak odniesienia do krajowych polityk w zakresie altruizmu danych] Projekt nie reguluje pewnych istotnych kwestii związanych z altruizmem danych.[31] W szczególności, Projekt całkowicie rezygnuje z doprecyzowania w prawie polskim pojęcia „celów leżących w interesie ogólnym”, które stanowią jedną z najistotniejszych cech definiujących samą koncepcję i pojęcie „altruizmu danych” na gruncie Rozporządzenia UE 2022/868. W legalnej definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 16 Rozporządzenia UE 2022/868 wymienia się co prawda przykładowo w sposób bardzo zgeneralizowany tego rodzaju cele w interesie ogólnym (tzn. opieka zdrowotna, zwalczanie zmiany klimatu, poprawa mobilności, ułatwianie opracowywania, tworzenia i rozpowszechniania statystyk urzędowych, poprawa świadczenia usług publicznych, kształtowanie polityki publicznej lub do celów badań naukowych leżących w interesie ogólnym), ale stwierdza się tam jednocześnie, że cele powinny być określone „w stosownych przypadkach […] w prawie krajowym”. Dopuszczalność doprecyzowania tych celów przez państwa członkowskie w ich prawie krajowym wynika również z art. 16 Rozporządzenia UE 2022/868, który upoważnia państwa członkowskie UE do wprowadzania rozwiązań organizacyjnych lub technicznych sprzyjających altruizmowi danych, w tym upoważnia je w tym celu do określania krajowych polityk w zakresie altruizmu danych. Z powyższego wynika, że w Rozporządzeniu UE 2022/868 prawodawca unijny powierzył właśnie państwom członkowskim szczegółowe dookreślanie „celów leżących w interesie ogólnym” i to je obarczył odpowiedzialnością za ustalanie w ten sposób zakresu i granic pojęcia (koncepcji) „altruizmu danych”. Jak się w tym kontekście zauważa w literaturze: „Sposób rozumienia interesu ogólnego może być różny w zależności od uwarunkowań społeczno-gospodarczych danego państwa członkowskiego, dlatego ciężar definiowania i dookreślenia tego pojęcia został częściowo przeniesiony na krajowych prawodawców”,[32] przy czym „Doprecyzowanie zakresu pojęcia „interesu ogólnego” może nastąpić przykładowo przez przyjęcie krajowych polityk w zakresie altruizmu danych, o których mowa w art. 16 rozporządzenia 2022/868”.[33] Tymczasem z Projektu ani nie wynika jakiekolwiek doprecyzowanie (uszczegółowienie) pojęcia „celów leżących w interesie ogólnym” na potrzeby zdefiniowania i rozumienia w prawie polskim koncepcji „altruizmu danych”, ani też nie ma w Projekcie w ogóle mowy o krajowych (polskich) politykach w zakresie altruizmu danych.

Prawdą jest oczywiście, że szczegółowe precyzowanie omawianych tutaj celów interesu ogólnego w prawie krajowym nie jest ani proste, ani też niekontrowersyjne. Z jednej strony wydaje się to być potrzebne, aby przeciwdziałać zupełnej dowolności interpretacji tego pojęcia i nie dawać pola do powstawania nadużyć ze strony odnośnych organizacji na niekorzyść podmiotów (osób) w zakresie wykorzystywania ich danych osobowych lub nieosobowych.[34] Z drugiej jednak strony można też wskazać argumenty przeciwne lub co najmniej osłabiające potrzebę takich bardziej szczegółowych doprecyzowań w tym zakresie. Mianowicie, w świetle Rozporządzenia UE 2022/868 organizacje altruizmu danych i tak mogą działać bez konieczności rejestrowania się oraz bez obowiązku przestrzegania wymogów zawartych w tym zakresie w Rozporządzeniu UE 2022/868 (choć oczywiście muszą one przestrzegać zwłaszcza ogólnych przepisów o ochronie danych osobowych, w tym przepisów RODO[35]), a więc pole do nadużyć z ich strony i tak pozostaje szerokie. Co prawda można ograniczyć i poddać mocnej regulacji w prawie krajowym rejestrowaną działalność uznanych organizacji altruizmu danych, ale i tak organizacje altruizmu danych, które nie zechcą się poddać tym rygorom mogą prowadzić swoją działalność w zakresie altruizmu danych jako organizacje nierejestrowane i niemające przymiotu organizacji „uznanych” w rozumieniu Rozporządzenia UE 2022/868.[36] Ponadto definiowanie pojęcia „celów leżących w interesie ogólnym” w prawie krajowym może prowadzić, jak się niektórzy obawiają, do fragmentacji rynku wewnętrznego oraz do zjawiska tzw. forum shoppingu po stronie organizacji altruizmu danych (które mogą sobie wybierać w celu rejestracji państwa członkowskie o najbardziej liberalnym reżimie prawnym w tym zakresie, a następnie mogą prowadzić na podstawie Rozporządzenia UE 2022/868 swoją działalność jako „uznane organizacji altruizmu danych” w całej UE), a ponadto takie krajowe definiowanie leży w sprzeczności z ideą rozporządzenia unijnego jako aktu prawnego mającego ogólne i bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich UE.[37]

W każdym razie, akurat Rozporządzenie UE 2022/868 – bez względu na sygnalizowane wyżej doktrynalne zastrzeżenia i obiekcje – jak najbardziej upoważnia państwa członkowskie UE do takich działań doprecyzowujących na szczeblu krajowym. Co więcej, Rozporządzenie UE 2022/868 upoważnia państwa członkowskie również do tego, by regulowały one w swoim prawie krajowym organizację i funkcjonowanie podmiotów, które chcą uczestniczyć w altruizmie danych zgodnie z prawem krajowym i które chcą opierać się w tym zakresie na wymogach prawa krajowego w celu prowadzenia zgodnie z prawem działalności w państwie członkowskim jako organizacje o charakterze niekomercyjnym (pkt 48 preambuły do Rozporządzenia UE 2022/868). Tymczasem Projekt nie tylko nie definiuje pojęcia „altruizmu danych” na potrzeby stosowania w Polsce przepisów Rozporządzenia 2022/868 (tzn. nie dookreśla i nie konkretyzuje pojęcia „celów leżących w interesie ogólnym” w rozumieniu art. 2 pkt 16 Rozporządzenia UE 2022/868), ale nie tworzy również podstaw prawnych do prowadzenia w Polsce działalności w zakresie altruizmu danych przez organizacje, które chciałyby działać zgodnie z prawem krajowym, nie będąc przy tym kwalifikowane jako organizacje „uznane” w rozumieniu Rozporządzenia UE 2022/868. Oczywiście Rada Legislacyjna rozumie, że być może w zamierzeniu twórców Projektu kwestia działalności takich organizacji ma pozostawać poza zakresem regulacji Projektu, ale w jego uzasadnieniu warto by to konkretnie wyjaśnić i umotywować oraz odnieść się do tego, czy w przyszłości planowana jest odrębna legislacja rządowa dotycząca tej właśnie problematyki. Warto by też wyjaśnić w uzasadnieniu Projektu, dlaczego nie zdecydowano się w jego treści dokonać doprecyzowania pojęcia „celów leżących w interesie ogólnym” w rozumieniu art. 2 pkt 16 Rozporządzenia UE 2022/868, i to pomimo tego, że przepis ten literalnie upoważnia do tego państwa członkowskie. Należy też odnieść się w uzasadnieniu Projektu, a być może wręcz w samym Projekcie, do kwestii krajowych (polskich) polityk w zakresie altruizmu danych, o których jest wyraźnie mowa w art. 16 Rozporządzenia UE 2022/868. W tym zakresie do wyobrażenia jest potencjalne rozwiązanie prawne polegające na tym, że Projekt będzie upoważniał określony podmiot lub podmioty do formułowania takich polityk, np. mogłaby to czynić Rada Ministrów w drodze uchwał, wydawanych po zasięgnięciu opinii innych wyspecjalizowanych organów i instytucji (np. Prezesa UODO, Rady Działalności Pożytku Publicznego) oraz po przeprowadzeniu stosownych konsultacji społecznych.

10. [Mankamenty Projektu dotyczące publicznego krajowego rejestru uznanych organizacji altruizmu danych] W Projekcie brak jest przepisów, które by normowały kwestie związane z organizacją i funkcjonowaniem publicznego krajowego rejestru uznanych organizacji altruizmu danych. Z Projektu wynika jedynie (i to pośrednio), że organem prowadzącym ten rejestr będzie Prezes UODO; w tym względzie art. 19 Projektu stanowi, że „Organem właściwym do spraw rejestracji organizacji altruizmu danych, o którym mowa w art. 23 rozporządzenia 2022/868, jest Prezes UODO.”. Projekt nie normuje wszakże niemal niczego, co by konkretnie dotyczyło tego publicznego rejestru, w tym nie reguluje następujących kluczowych kwestii: w jakiej formie oraz formacie rzeczony rejestr ma być prowadzony (zapewne będzie prowadzony w formie elektronicznej), w jakiej formie prawnej ma następować wpis do rejestru oraz odmowa wpisu do rejestru (na ten temat zob. też uwagi niżej), w jaki sposób ma być zapewniana „publiczność” rejestru, w tym kto i na jakich zasadach będzie mógł uzyskiwać dostęp do danych zawartych w tym rejestrze oraz czy, a jeśli tak, to w jaki sposób omawiany rejestr ma być powiązany z innymi rejestrami publicznymi, w tym z rejestrem podmiotów not for profit w ramach Krajowego Rejestru Sądowego.[38] Kwestii tych tym bardziej nie normuje Rozporządzenie UE 2022/868. Co prawda Rozporządzenie UE 2022/868 normuje pewne kwestie związane z rejestracją, w tym w szczególności określa warunki, jakie musi spełnić organizacja, która chce zostać wpisana do takiego rejestru (art. 18 Rozporządzenia UE 2022/868), wskazuje dane, jakie musi zawierać wniosek danej organizacji o jej wpis do rejestru (art. 19 ust. 4 Rozporządzenia UE 2022/868) oraz określa, które z tych danych zawartych we wniosku podlegają następnie opublikowaniu w rejestrze (art. 19 ust. 6 Rozporządzenia UE 2022/868). Niemniej jednak wielu dalszych szczegółowych kwestii dotyczących tego rejestru – a wspomnianych już przykładowo wyżej – Rozporządzenie UE 2022/868 w ogóle nie normuje.

W szczególności, Rozporządzenie UE 2022/868 nie określa tego, jakie dalsze jeszcze informacje dotyczące poszczególnych uznanych organizacji altruizmu danych powinny zostać ujawnione we wchodzącym w grę rejestrze, przy czym w świetle Rozporządzenia UE 2022/868 rozszerzenie na szczeblu krajowym tego zakresu ujawnianych publicznie informacji wydaje się być nie tylko dopuszczalne, ale wręcz konieczne (np. statut lub inny podobny dokument, na podstawie którego dana organizacja działa oraz charakter czy też kategorie danych, które dana organizacja kontroluje lub zamierza kontrolować). W tym więc zakresie bezwzględnie są potrzebne konkretne przepisy krajowe, których w Projekcie obecnie nie ma. Jeśli twórcy Projektu nie chcą normować kwestii z tym związanych w samej ustawie (tj. obecnie w Projekcie), to powinni oni, jak się wydaje, przynajmniej upoważnić określony podmiot do wykonawczego ustalenia szczegółowych reguł organizacji i funkcjonowania omawianego rejestru, optymalnie w formie rozporządzenia (np. wydawanego przez ministra właściwego do spraw informatyzacji). Nie jest chyba najszczęśliwszym rozwiązaniem całkowite, ale jednocześnie milczące delegowanie wszelkich kompetencji w tym zakresie na rzecz Prezesa UODO.

Wspomniano już wyżej, że Projekt nie normuje m. in. kwestii formy prawnej, w jakiej Prezes UODO ma dokonywać wpisu oraz odmowy wpisu do omawianego rejestru. Tymczasem uważna lektura przepisów Rozporządzenia UE 2022/868 prowadzi do wniosku, że prawo krajowe nie tylko musi określić formę prawną wpisu do rejestru i wykreślenia z niego, a także formę prawną odmowy wpisu, ale ponadto prawo krajowe musi zapewnić, aby forma ta była tego rodzaju, by zapewniona była w tym zakresie efektywna kontrola sądowa. Wynika to z przepisu art. 28 ust. 1 Rozporządzenia UE 2022/868, stanowiącego, że „Niezależnie od administracyjnych lub innych pozasądowych środków ochrony prawnej osoby fizyczne i prawne, których to dotyczy, mają prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem przeciwko […] prawnie wiążącym decyzjom, o których mowa w art. 19 i 24, wydanych przez organy właściwe do spraw rejestracji organizacji altruizmu danych w ramach monitorowania uznanych organizacji altruizmu danych.”. Te „prawnie wiążące decyzje”, o których mówi powyższy przepis (odsyłając w tym zakresie do decyzji przewidzianych w art. 19 i art. 24 Rozporządzenia UE 2022/868), są to decyzje dotyczące wpisu danej organizacji do publicznego krajowego rejestru uznanych organizacji altruizmu danych (art. 19 ust. 5 Rozporządzenia UE 2022/868) oraz decyzje dotyczące usunięcia danej organizacji z odpowiedniego publicznego krajowego rejestru uznanych organizacji altruizmu danych (art. 24 ust. 5 lit. b) Rozporządzenia UE 2022/868). Tymczasem Projekt określa co prawda formę prawną wykreślenia danej organizacji z publicznego krajowego rejestru uznanych organizacji altruizmu danych (zgodnie z art. 20 ust. 1 Projektu: „Środek, o którym mowa w art. 24 ust. 5 rozporządzenia 2022/868, Prezes UODO nakłada w drodze decyzji.”), ale nie określa w ogóle formy prawnej wpisu oraz odmowy wpisu do rejestru, a więc Projekt nie określa formy środka prawnego, o którym jest mowa w art. 19 ust. 5 Rozporządzenia UE 2022/868 (wprawdzie art. 19 ust. 5 Rozporządzenia UE 2022/868 mówi explicite jedynie o wpisie do rejestru, ale implicite wynika z tego przepisu również uprawnienie właściwego organu do odmowy wpisu organizacji do rejestru, jeżeli w przekonaniu właściwego organu dana organizacja nie spełnia stosownych warunków określonych w art. 18 Rozporządzenia UE 2022/868). Skoro Projekt nie ustala w tym zakresie stosownej formy prawnej rozstrzygnięcia Prezesa UODO (w sprawie wpisu i odmowy wpisu do rejestru), to tym samym Projekt nie zapewnia wykonania treści art. 28 ust. 1 Rozporządzenia UE 2022/868, stanowiącego, że każda osoba fizyczna i prawna, której to dotyczy musi mieć zagwarantowane prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem przeciwko prawnie wiążącym decyzjom, o których jest mowa w art. 19 Rozporządzenia UE 2022/868, a więc przeciwko decyzjom o wpisie do rejestru lub decyzjom o odmowie wpisu (i niczego nie zmienia w tej mierze przepis art. 2 ust. 1 Projektu stanowiący, że do postępowań administracyjnych przed Prezesem UODO, o których mowa w rozdziałach 3-6 Projektu, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a; rzecz bowiem w tym, że w przepisach Projektu w ogóle nie ma mowy o postępowaniu administracyjnym przed Prezesem UODO w sprawie wpisu lub odmowy wpisu organizacji do publicznego krajowego rejestru uznanych organizacji altruizmu danych, a więc do tych ostatnio wymienionych sytuacji k.p.a. nie będzie miał zastosowania poprzez odesłanie z art. 2 ust. 1 Projektu; co więcej, k.p.a. nie będzie miał również w tym zakresie zastosowania ex proprio vigore, bo przepisy Projektu całkowicie milczą o formie prawnej, w jakiej ten wpis i odmowa wpisu mają być dokonywane, a więc nie można tutaj domniemywać formy decyzyjnej i stosować k.p.a. na podstawie jego art. 1 pkt 1). Aby zagwarantować w Polsce takie prawo do sądowej ochrony, a konkretnie do ochrony przed sądami administracyjnymi, należy de lege ferenda wyraźnie przesądzić w Projekcie, że wpis do publicznego krajowego rejestru uznanych organizacji altruizmu danych oraz odmowa wpisu do tego rejestru (o których jest mowa w art. 19 ust. 5 w zw. z art. 18 Rozporządzenia UE 2022/868) są dokonywane przez Prezesa UODO w drodze decyzji.

11. [Niezasadna merytorycznie instytucja umorzenia postępowania w art. 22 ust. 2 pkt 2 Projektu] Niezasadne merytorycznie jest rozwiązanie przewidziane w art. 22 ust. 2 pkt 2 Projektu, zgodnie z którym Prezes UODO w drodze decyzji „umarza postępowanie”. Wprawdzie przepis ten nie precyzuje okoliczności, w jakich Prezes UODO jest zobligowany do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ale wykładnia literalna polegająca na wnioskowaniu a contrario, a także wykładnia systemowa wewnętrzna odwołująca się do art. 22 ust. 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 Projektu wskazują na to, że Prezes UODO jest zobligowany do podjęcia wspomnianej decyzji o umorzeniu w sytuacji, gdy wcześniej dokona on wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 14 lub w art. 31 Rozporządzenia UE 2022/868, dotyczących przekazywania danych nieosobowych do państw trzecich, a następnie nie stwierdzi on autorytatywnie tego naruszenia. Jeżeli natomiast Prezes UODO stwierdzi takie naruszenie, to stwierdza on wówczas w drodze decyzji naruszenie odnośnych obowiązków i nakłada na dany podmiot administracyjną karę pieniężną (art. 22 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 1 Projektu).

Zdaniem Rady Legislacyjnej, jeżeli po wszczęciu postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 22 ust. 1 Projektu Prezes UODO nie stwierdzi zaistnienia przewidzianych w tym przepisie naruszeń przepisów prawa, to wówczas – w świetle zasad rządzących jurysdykcją administracyjną w sprawach administracyjnych – powinien on wydać nie tyle decyzję o umorzeniu postępowania (jako bezprzedmiotowego), ale raczej decyzję o niestwierdzeniu zaistnienia naruszenia. Prezes UODO powinien więc wówczas wydać decyzję merytoryczną, a nie jedynie decyzję formalną, a mianowicie powinien wydać decyzję merytoryczną, która będzie autorytatywnie konkretyzowała odnośne normy materialnego prawa administracyjnego, przy czym będzie je konkretyzowała w ten sposób, że będzie władczo stwierdzała, iż do zarzucanych danemu podmiotowi naruszeń nie doszło. Przy czym podjęcie wówczas przez Prezesa UODO takiej właśnie decyzji merytorycznej ma dwojakie uzasadnienie.

Po pierwsze, jest to uzasadnione ze względów prawno-konstrukcyjnych związanych z istotą jurysdykcji administracyjnej. Postępowanie wszczęte w sytuacji istnienia podejrzenia naruszenia przez dany podmiot określonych przepisów Rozporządzenia UE 2022/868 nie jest bynajmniej bezprzedmiotowe w rozumieniu k.p.a. Przeciwnie, jego przedmiotem jest od samego początku konkretna sprawa administracyjna, tj. otwarta kwestia tego, czy w danej sytuacji istnieje podstawa do dokonania władczej konkretyzacji przez organ normy materialnego prawa administracyjnego i jaka ma być treść tego aktu konkretyzacji.[39] W omawianym przypadku konkretna sprawa administracyjna jak najbardziej istnieje i domaga się ona merytorycznego jej rozstrzygnięcia, tj. potwierdzenia naruszenia przepisów prawa albo zanegowania występowania naruszenia przepisów prawa. W tym sensie rozwiązanie przewidziane w art. 22 ust. 2 pkt 2 Projektu narusza zasady rządzące jurysdykcją administracyjną w sprawach administracyjnych.[40]

Po drugie, podjęcie przez Prezesa UODO w omawianej sytuacji merytorycznej decyzji o niestwierdzeniu naruszenia przepisów prawa będzie miało dla danego podmiotu, przeciwko któremu toczyło się prowadzone przez Prezesa UODO postępowanie administracyjne, ważne znaczenie symboliczne i prestiżowe, uwalniając go od stygmatyzującego podejrzenia, iż naruszył on w danej sytuacji przepisy prawa. W razie ewentualnego wydania przez Prezesa UODO decyzji o umorzeniu postępowania – tak jak to przewiduje art. 22 ust. 2 pkt 2 Projektu – zawsze mogą pojawić się w przestrzeni publicznej supozycje, iż „coś było na rzeczy” i że jedynie określone względy proceduralne uniemożliwiły Prezesowi UODO formalne stwierdzenie naruszenia prawa. Takie supozycje mogą być dla zainteresowanej osoby bardzo krzywdzące oraz mogą niesprawiedliwie niszczyć jej reputację.

Z powyższych względów Rada Legislacyjna postuluje nadanie przepisowi art. 22 ust. 2 pkt 2 Projektu następującego brzmienia: „Prezes UODO, w drodze decyzji […] stwierdza brak naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 14 lub art. 31 rozporządzenia 2022/868, dotyczących przekazywania danych nieosobowych do państw trzecich – jeżeli postępowanie, o którym mowa w ust. 1 nie potwierdziło zaistnienia takiego naruszenia”.

12. [Uwagi o przepisach Projektu dotyczących administracyjnych kar pieniężnych] W przepisie art. 27 ust. 3 Projektu Rada Legislacyjna proponuje rozważenie poprawki o charakterze doprecyzowującym, która będzie jednoznacznie przesądzała kwestię terminu końcowego, do upływu którego obowiązuje średni kurs euro ogłaszany przez Narodowy Bank Polski w tabeli kursów, zgodnie z którym następuje obliczenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej w złotych, a wyrażonej w Projekcie w euro. Wspomniany art. 27 ust. 3 Projektu stanowi, że „Równowartość kwot, o których mowa w art. 23–25, wyrażonych w euro, oblicza się w złotych według średniego kursu euro ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski w tabeli kursów na dzień 28 stycznia każdego roku, a w przypadku, gdy w danym roku Narodowy Bank Polski nie ogłosi średniego kursu euro w dniu 28 stycznia - według średniego kursu euro ogłoszonego w najbliższej po tej dacie tabeli kursów Narodowego Banku Polskiego.”. Takie brzmienie przepisu, w tym zwłaszcza zawarte w nim sformułowanie: „na dzień 28 stycznia każdego roku”, może budzić niepotrzebne wątpliwości odnośnie tego, czy ów kurs euro ogłoszony przez NBP w określonym roku kalendarzowym jest nadal wiążący w miesiącu styczniu następnego roku kalendarzowego, do dnia ogłoszenia stosownego kursu w dniu 28 stycznia tego kolejnego roku lub nawet w dniu późniejszym. W celu wyeliminowania tego drobnego – ale jednak – niedoprecyzowania, warto jest dodać w tym przepisie następujące zdanie: „Kurs ustalony w roku kalendarzowym w sposób, o którym mowa w zdaniu poprzednim obowiązuje do dnia ogłoszenia przez Narodowy Bank Polski tabeli kursów w odnośnym dniu stycznia kolejnego roku kalendarzowego.”.

Z kolei w art. 28 Projektu Rada Legislacyjna proponuje dodanie tam – obok istniejącego w tym przepisie odesłania do art. 22 ust. 2, art. 23 oraz art. 24 Projektu – również odesłania do art. 25 Projektu jako do przepisu wymieniającego kategorię decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, które mają być objęte przewidzianą w art. 28 Projektu zasadą suspensywnego skutku skargi do sądu administracyjnego. W obecnej wersji art. 28 Projektu stanowi, że „Wniesienie przez stronę skargi do sądu administracyjnego wstrzymuje wykonanie decyzji, o których mowa w art. 22 ust. 2, art. 23 oraz art. 24.”. Przewidziana w tym przepisie Projektu zasada suspensywnego skutku skargi do sądu administracyjnego w odniesieniu do wymienionych tam decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej jest oczywiście merytorycznie słuszna, z tym jednak zastrzeżeniem, ze w przepisie tym powinno występować dodatkowo odesłanie również do art. 25 Projektu, czego tam obecnie nie ma. To postulowane przez Radę Legislacyjną odesłanie w art. 28 Projektu powinno obejmować odesłanie łączne (kumulatywne) do przepisów art. 22 ust. 2 i art. 25 Projektu. To bowiem w obu tych przepisach rozpatrywanych łącznie (kumulatywnie) jest mowa o szczególnej kategorii administracyjnych kar pieniężnych, jakimi są kary za naruszenie obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 14 lub w art. 31 Rozporządzenia UE 2022/868, dotyczących przekazywania danych nieosobowych do państw trzecich. W tym względzie samo tylko odesłanie w art. 28 Projektu do decyzji, o których mowa w art. 22 ust. 2 Projektu jest niewystarczające, gdyż treść tych decyzji można ustalić dopiero po łącznym i równoległym uwzględnieniu art. 22 ust 2 i art. 25 Projektu.

W tym względzie art. 22 ust. 2 pkt 1 Projektu stanowi, że „Prezes UODO, w drodze decyzji […] stwierdza naruszenie obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 14 lub art. 31 rozporządzenia 2022/868, dotyczących przekazywania danych nieosobowych do państw trzecich i nakłada administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 25”. Z tego wynika, że dla precyzyjnego opisania w art. 28 Projektu tych wymienionych wyżej decyzji o ukaraniu samo tylko odesłanie do art. 22 ust. 2 Projektu nie jest jeszcze wystarczające, tym bardziej, że takie odesłanie narusza przepis § 157 Zasad techniki prawodawczej, stanowiący, że „Nie odsyła się do przepisów, które już zawierają odesłania.” (obecnie art. 28 Projektu odsyła do art. 22 ust. 2 Projektu, zaś ten ostatni przepis odsyła do art. 25 Projektu). Trzeba więc w omawianym art. 28 Projektu dodatkowo odesłać do art. 25 Projektu. Ponadto zawarte w art. 28 Projektu odesłanie do całego art. 22 ust. 2 Projektu („decyzji, o których mowa w art. 22 ust. 2”) jest zbyt szerokie, gdyż o ile w art. 22 ust. 2 pkt 1 Projektu rzeczywiście jest mowa o decyzji Prezesa UODO stwierdzającej naruszenie i nakładającej administracyjną karę pieniężną (w zw. z art. 25 Projektu), o tyle w art. 22 ust. 1 pkt 2 Projektu jest mowa o decyzji umarzającej postępowanie (przy czym Rada Legislacyjna postuluje wydawanie w to miejsce decyzji merytorycznych – zob. uwagi wyżej w punkcie II.11 niniejszej opinii). Podczas gdy przewidziany w art. 28 Projektu suspensywny skutek skargi do sądu administracyjnego ma swój głęboki sens merytoryczny w odniesieniu do decyzji o ukaraniu danej osoby administracyjną karą pieniężną (nakładanej na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 25 Projektu), o tyle nie ma większego sensu odnoszenie takiego suspensywnego skutku do przewidzianej w art. 22 ust. 2 pkt 2 Projektu decyzji o umorzeniu postępowania (albo – jak proponuje Rada Legislacyjna – do decyzji o stwierdzeniu braku naruszenia przepisów prawa). W tym drugim przypadku (tj. w przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 2 Projektu) decyzja administracyjna jest dla zainteresowanej strony korzystna i dlatego też w odniesieniu do takiej decyzji suspensywny skutek skargi do sądu administracyjnego nie bardzo ma sens, tym bardziej, że od decyzji takiej sama zainteresowana strona rzadko kiedy będzie wnosiła skargę do sądu administracyjnego

Biorąc powyższe pod uwagę, Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 28 Projektu następującego brzmienia: „Wniesienie przez stronę skargi do sądu administracyjnego wstrzymuje wykonanie decyzji, o których mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 i art. 25, art. 23 oraz art. 24.”.

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje go do dalszych prac prawodawczych. Uchwalenie Projektu jako przyszłej ustawy jest niezbędne dla pełnego i prawidłowego stosowania w Polsce przepisów Rozporządzenia UE 2022/868, przy czym sprawa uchwalenia Projektu jest naprawdę pilna, gdyż Rozporządzenie UE 2022/868 jest formalnie stosowane w państwach członkowskich UE od dnia 24 września 2023 r. Projekt, w ślad za Rozporządzeniem UE 2022/868, umożliwi funkcjonowanie w Polsce – w nowym kształcie prawnym – specyficznych instytucji prawnych związanych z zarządzaniem danymi, takich jak: ponowne wykorzystywanie niektórych kategorii danych będących w posiadaniu podmiotów sektora publicznego; zgłaszanie i nadzór w odniesieniu do świadczenia usług pośrednictwa danych; oraz dobrowolna rejestracja podmiotów, które gromadzą i przetwarzają dane udostępniane z pobudek altruistycznych. Są to wszystko niezwykle istotne we współczesnych warunkach cywilizacyjnych instytucje prawne, tworzące niezbędną jurydyczną infrastrukturę dla efektywnego zarządzania danymi (osobowymi i nieosobowymi), tak aby realnie uwolnić ich olbrzymi potencjał społeczny oraz gospodarczy. Projekt, wraz z Rozporządzeniem UE 2022/868, ma w swoim założeniu ułatwić dzielenie się danymi oraz dobrowolną wymianę danych, z korzyścią dla obywateli oraz przedsiębiorstw. Dlatego też Rada Legislacyjna z uznaniem odnosi się do rządowej inicjatywy upostaciowionej w Projekcie.

Równocześnie Rada Legislacyjna pragnie zwrócić uwagę na szereg niedoskonałości Projektu, zarówno ściśle merytorycznych, jak też techniczno-legislacyjnych. Niedoskonałości te polegają w szczególności na braku prawidłowego zapewnienia stosowania niektórych przepisów Rozporządzenia UE 2022/868[41] oraz na tworzeniu rozwiązań prawnych, które są niespójne[42] lub niekorzystne dla jednostek[43] lub też mogą powodować powstawanie niepotrzebnych wątpliwości interpretacyjnych.[44] Wszystkie te niedoskonałości da się zresztą stosunkowo łatwo wyeliminować. Z tego względu Rada Legislacyjna uprzejmie prosi o życzliwe rozważenie przedstawionych przez nią w niniejszej opinii uwag.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 20 września 2024 r.