Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                    2020-08-28

przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL-033-22/20

         (Minister Sprawiedliwości)                                     

 

Opinia o projekcie ustawy o zasadach współpracy prawnej w sprawach karnych między Rzecząpospolitą Polską i terytorium, do którego stosuje się prawo karne należące do właściwości Ministra Sprawiedliwości Tajwanu (UD 87) z dnia 26 lutego 2020 r.

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zasadach współpracy prawnej w sprawach karnych między Rzecząpospolitą Polską i terytorium, do którego stosuje się prawo karne należące do właściwości Ministra Sprawiedliwości Tajwanu (dalej: Projekt), w wersji z dnia 26 lutego 2020 r. (UD 87)[1], przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji. Załącznikiem do ustawy jest Porozumienie zawarte między Biurem Polskim w Tajpej a Biurem Przedstawicielskim Tajpej w Polsce o współpracy prawnej w sprawach karnych, podpisane w Tajpej dnia 17 czerwca 2019 r., które określa szczegółowe zasady współpracy prawnej w sprawach karnych między Rzecząpospolitą Polską i terytorium, do którego stosuje się prawo karne należące do właściwości Ministra Sprawiedliwości Tajwanu (dalej: Porozumienie)^[2].

 

2. [Charakterystyka ogólna celów i genezy Projektu]

Projektodawca wskazał w dołączonym Uzasadnieniu, że z inicjatywą zawarcia porozumienia o współpracy w sprawach karnych wystąpiło do polskiego Ministerstwa Sprawiedliwości Biuro Przedstawicielskie Tajpej w Polsce. Wśród szczegółowych argumentów, jakie wskazała strona tajwańska, było, po pierwsze, dążenie do ułatwienia zwalczania cyberprzestępczości. Podniesiono, że terytorium Polski jest wykorzystywane do popełniania oszustw internetowych, co do których postępowanie było utrudnione, ze względu na opóźnienia w wykonywaniu wniosków o pomoc prawną załatwianych obecnie tylko na zasadzie wzajemności. Po drugie, zawarcie porozumienia miało umożliwić przekazanie do Polski obywatela RP odbywającego na Tajwanie długoterminową karę pozbawienia wolności (Uzasadnienie, s. 2). Zauważyć należy, że skala obrotu prawnego z Tajwanem, prowadzonego przez organy ścigania, nie jest wysoka. Jak wskazał Projektodawca, Prokuratura Krajowa w 2016 r. zarejestrowała 8 wniosków polskich i 1 wniosek tajwański, w 2017 r. – 4 polskie i 5 tajwańskich, w 2018 r. – 8 polskich i 2 tajwańskie, w 2019 r. – 1 polski i 2 tajwańskie. Według danych na koniec 2019 r. w jednostkach penitencjarnych w Polsce przebywał jeden tymczasowo aresztowany Tajwańczyk. Liczba pozbawionych wolności Tajwańczyków w latach ubiegłych wynosiła: w 2015 – 0, w 2016 r. – 0, w 2017 r. – 1 tymczasowo aresztowany, 2018 r. – 1 tymczasowo aresztowany. Na Tajwanie osadzony jest jeden obywatel polski. Sprawa o przejęcie do wykonania w Polsce wymierzonej mu kary pozbawienia wolności jest w toku od 2018 r. (Uzasadnienie, s. 4).

Powyższe przesłanki oczywiście nie wyczerpują całej argumentacji przemawiającej za podjęciem prac zmierzających do zawarcia porozumienia. Same dane statystyczne, obrazujące niewielką skalę obrotu prawnego w sprawach karnych z Tajwanem, nie powinny być odczytywane jako słabo przemawiające za proponowanymi rozwiązaniami. Z pewnością zawarcie Porozumienia spowodowałoby w tych nielicznych sprawach przyspieszenie i uproszczenie postępowań prowadzonych w Polsce z udziałem Tajwańczyków oraz ułatwiłoby przekazanie ich na Tajwan w celu odbycia tam kar pozbawienia wolności. Zasadnie należałoby również oczekiwać, że bardziej efektywnie byłyby przez stronę tajwańską realizowane polskie wnioski o pomoc prawną, skoro, jak wskazano w  Uzasadnieniu, dość częste są przypadki długotrwałego braku reakcji strony tajwańskiej, mimo monitów przesyłanych przez polską prokuraturę (s. 4). Nie można też pominąć argumentu budowania pozytywnego wizerunku Polski jako państwa aktywnie angażującego się w zwalczanie najpoważniejszej przestępczości, która wymaga współpracy organów ścigania z różnych stron świata, jak przestępczość transgraniczna, przestępczość internetowa, czy wskazany w art. 7 Porozumienia – terroryzm.

W ocenie Rady Legislacyjnej takie określenie w Uzasadnieniu celów Projektu, zarówno ogólnych, jak i uszczegółowionych o wskazanie poszczególnych sytuacji wymagających rozwiązań w zakresie dwustronnej współpracy prawnej w sprawach karnych, zasługuje na pozytywną ocenę.

Problemem szczególnym, jaki zwykle nie pojawia się w związku z ustalaniem zasad współpracy prawnej w sprawach karnych między państwami, regulowanej co do zasady w formie klasycznych umów międzynarodowych, jest status Tajwanu. W Uzasadnieniu dość skrótowo podjęto tę kwestię, ale wymaga ona szerszego wyjaśnienia. W literaturze wskazuje się, że Republika Chińska na Tajwanie jest specyficznym podmiotem prawa międzynarodowego, o nieuregulowanym statusie formalnoprawnym[3]. Tajwan spełnia, co prawda, wszystkie trzy warunki konieczne do uznania go za organizm państwowy sformułowane w klasycznej koncepcji państwa Georga Jellinka, jakimi są: suwerenna władza, a więc posiadanie efektywnego rządu, oddzielne i suwerenne terytorium oraz ludność poddająca się kontroli władzy. Jednakże nie posiada koniecznego uznania dyplomatycznego przez społeczność międzynarodową, które Republika Chińska na Tajwanie utraciła w drugiej połowie XX wieku^[4] i obecnie utrzymuje stosunki dyplomatyczne jedynie z 15 państwami[5]. Ten szczególny status Tajwanu nie stoi jednak na przeszkodzie utrzymywania nieoficjalnych stosunków o charakterze gospodarczym oraz kulturalnym z około 150 krajami[6], w tym z Polską[7].

Intensyfikacja wzajemnych relacji w ostatnim czasie doprowadziła do podpisania szeregu porozumień o współpracy polsko-tajwańskiej. Dotyczą one: pracy wakacyjnej (2014), zwalczania nadużyć celnych (2015), transportu lotniczego (2015), współpracy w zakresie farmaceutyków i wyrobów medycznych (2016), uznawania praw jazdy (2016), unikania podwójnego opodatkowania (2017), przyspieszonych procedur patentowych (2017), nauki i szkolnictwa wyższego (2018), współpracy i wymiany informacji przez organy nadzoru finansowego (2018)[8]. W dniu 21 października 2016 r. w Tajpej zostało podpisane Porozumienie między Warszawskim Biurem Handlowym w Tajpej a Biurem Gospodarczym i Kulturalnym Tajpej w Warszawie w sprawie unikania podwójnego opodatkowania i zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodów, które zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego jako załącznik do ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zasadach unikania podwójnego opodatkowania oraz zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodu stosowanych przez Rzeczpospolitą Polską i terytorium, do którego stosuje się prawo podatkowe należące do właściwości Ministra Finansów Tajwanu[9].

Brak powszechnego uznania międzynarodowego dla Tajwanu, w tym nieutrzymywanie oficjalnych stosunków dyplomatycznych z nim przez Rzeczpospolitą Polską, wyklucza zawarcie klasycznej umowy międzynarodowej dotyczącej współpracy w sprawach karnych, która po ratyfikacji stałaby się częścią prawa polskiego. Jednakże, praktyka międzynarodowa dowodzi, że – podobnie jak w sprawach gospodarczych – jest możliwe zawarcie w tym przedmiocie takiego porozumienia z terytorium, do którego stosuje się prawo karne należące do właściwości Ministra Sprawiedliwości Tajwanu, które formalnie nie będzie umową międzynarodową. Porozumienia takie zawarły już Stany Zjednoczone, Niemcy, Republika Południowej Afryki, Wietnam, Tajlandia, a nawet Chińska Republika Ludowa[10].

W ocenie Rady Legislacyjnej formuła przyjęta przy pracach nad Porozumieniem i jego transpozycja do prawa polskiego – analogiczna do zastosowanej wcześniej przy uregulowaniu kwestii unikania podwójnego opodatkowania – jest optymalnym sposobem normowania kwestii współpracy prawnej w sprawach karnych z Tajwanem. Podtrzymać zatem należy jej pozytywną ocenę wyrażoną w Opinii z 13 lutego 2015 r. w sprawie sposobu prawnego uregulowania unikania podwójnego opodatkowania w stosunkach polsko-tajwańskich[11]. Wówczas Rada Legislacyjna stwierdziła, że „prawo polskie nie stoi na przeszkodzie zawarciu umowy w sprawie unikania podwójnego opodatkowania przez biura handlowe powołane przez strony, gdy taka forma narzucona jest przez szczególne potrzeby stosunków międzynarodowych. Nie jest konieczna w tym celu zmiana ustawy o umowach międzynarodowych z 2000 r., nie będzie to bowiem umowa międzynarodowa, lecz porozumienie nieformalne. (…) To co jednak jest niezbędne dla zapewnienia jej wykonania to wprowadzenie jej do systemu prawa wewnętrznego stron. Gdy chodzi o Polskę najprostszym rozwiązaniem jest (…) przyjęcie w tym celu ustawy. Proponowana ustawa będzie miała charakter ustawy transponującej umowę między biurami handlowymi dla prawa polskiego, „zatwierdzającej” umowę i zapewniającej jej wykonanie w prawie polskim, pod warunkiem wzajemności. Porozumienie będzie stanowiło załącznik do ustawy. (…) Ustawa transponująca umowę między biurami handlowymi zapewni, że w praktyce porozumienie to będzie miało moc równą ustawie”[12].

Pewne wątpliwości mogą wynikać ze statusu podmiotów, między którymi zostaje zawarte porozumienie, a w konsekwencji charakter samego porozumienia. W powołanej wyżej Opinii Rady Legislacyjnej z 13 lutego 2015 r. przyjęto, że porozumienie zawarte między dwoma przedstawicielstwami wyposażonymi w szczególne kompetencje, w tym promowania stosunków gospodarczych, handlowych, kulturalnych między Tajwanem i Rzecząpospolitą Polską, ma charakter prywatnoprawny. Wynikało to wprost z przyjętego założenia, że zawarły je podmioty prawa prywatnego. Rada Legislacyjna zastrzegła jednak, że nie miała dostępu do dokumentów ustanawiających te podmioty. Ostatecznie w opinii zawarto następującą ocenę: „Nawet jeśli są to podmioty prawa publicznego, a nie prywatnego, lub jeden z nich jest takim podmiotem, nie ma to znaczenia dla dalszych rozważań, gdyż zawarta umowa nie będzie klasyczną umową międzynarodową”[13].

Odmiennie przyjęto w Uzasadnieniu dołączonym do opiniowanego Projektu. Projektodawca wskazał w nim, że Porozumienie podpisane w dniu 17 czerwca 2019 r. nie zostało zawarte między podmiotami prywatnymi (s. 2). Publicznoprawny status podmiotu występującego ze strony polskiej wynika jednoznacznie z treści Obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z 3 lipca 2018 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Zagranicznych lub przez niego nadzorowanych[14]. Zalicza ono bowiem Biuro Polskie w Tajpej do jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Zagranicznych.

W ocenie Rady Legislacyjnej kwestia charakteru Porozumienia (publicznoprawnego lub prywatnoprawnego) nie powinna samoistnie rzutować na prawną dopuszczalność i zasadność zaproponowanego rozwiązania. Obowiązywanie treści Porozumienia w polskim porządku prawnym wynikać będzie z mocy ustawy, którą zostanie ono inkorporowane do prawa krajowego. Brak jest racji, dla których ustawodawca nie mógłby – niezależnie od formalnego statusu Porozumienia – włączyć jego treści do polskiego porządku prawnego oraz uznać, że będzie to rodziło zarówno obowiązki wewnętrzne po stronie organów państwa, jak i w relacjach zewnętrznych. Z całą pewnością trudno byłoby obecnie wskazać alternatywny sposób regulacji tej problematyki, który uwzględniałby konsekwencje skomplikowanego prawnomiędzynarodowego statusu Tajwanu.

 

3. [Charakterystyka ogólna Projektu]

Projekt ustawy jest krótki – składa się jedynie z 5 artykułów, a załączone Porozumienie określające zasady współpracy prawnej w sprawach karnych (w dwóch wersjach językowych – polskiej i angielskiej)  liczy 19 artykułów i poprzedzone zostało preambułą.

Można odnieść wrażenie, że treść Projektu odwzorowuje – z koniecznymi adaptacjami ze względu na przedmiot regulacji – strukturę przyjętą w ustawie z dnia 15 grudnia 2016 r. o zasadach unikania podwójnego opodatkowania oraz zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodu stosowanych przez Rzeczpospolitą Polską i terytorium, do którego stosuje się prawo podatkowe należące do właściwości Ministra Finansów Tajwanu[15]. Część krytycznych uwag sformułowanych poniżej ma swoje źródło właśnie w nazbyt sztywnym i automatycznym przejęciu treści zawartych w tym wzorcu.

 

II. Szczegółowe zastrzeżenia i uwagi wobec Projektu i załączonego Porozumienia

 

1. [Uwagi dotyczące Projektu]

W art. 1 Projektu prawidłowo określono przedmiot regulacji. Przepis ten do polskiego porządku prawnego włącza i podnosi do rangi ustawowej zasady współpracy prawnej w sprawach karnych między Rzecząpospolitą Polską i terytorium, do którego stosuje się prawo karne należące do właściwości Ministra Sprawiedliwości Tajwanu, określone w Porozumieniu stanowiącym załącznik do ustawy.

Regulacja przyjęta w art. 2 ust. 1 Projektu zrównuje konsekwencje prawne przyjętego Porozumienia z tymi, jakie dla polskiego porządku prawnego wywołują ratyfikowane umowy międzynarodowe o współpracy w sprawach karnych, pomimo tego, że nawet po transpozycji do prawa krajowego, ma ono rangę niższą niż traktaty. Jest to prawidłowe rozwiązanie. Projektodawca posłużył się przy tym formułą: „Ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o umowach o współpracy w sprawach karnych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska, lub ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską innych umowach międzynarodowych dotyczących prawa karnego, należy przez to rozumieć również Porozumienie”. Z Uzasadnienia wynika, że „przepisy odrębne”, o jakich stanowi art. 2 ust. 1 Projektu, „zawarte są w szczególności w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 30 i 413) (…) oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych czynności sądów w sprawach z zakresu międzynarodowego postępowania cywilnego oraz karnego w stosunkach międzynarodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1657)” (s. 2). Projektodawca dobrze zidentyfikował w Uzasadnieniu akty normatywne, w których zawarte zostały relewantne „przepisy odrębne”. Wątpliwości budzi jednak to, Kodeks postępowania karnego oraz powołane wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości nie posługują się określeniami „umowa o współpracy w sprawach karnych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska” lub „ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską inne umowy międzynarodowe dotyczące prawa karnego”. Dla zapewnienia spójności pomiędzy treścią projektowanej ustawy a powołanymi aktami normatywnymi należałoby je zastąpić innym określeniem. Można do tego wykorzystać występujące zarówno w Kodeksie postępowania karnego, jak i powyższym rozporządzeniu, pojęcie „postępowania w sprawach karnych ze stosunków międzynarodowych”.

Pod pojęciem „państwa obcego”, przyjętego w polskich regulacjach dotyczących postępowania w sprawach karnych ze stosunków międzynarodowych i odpowiedzialności za przestępstwa popełnione za granicą, przepis art. 2 ust. 2 Projektu nakazuje rozumieć również terytorium, do którego stosuje się prawo karne należące do właściwości Ministra Sprawiedliwości Tajwanu. Jest to zasadniczo prawidłowe rozwiązanie. Należy jednak podnieść, że polski ustawodawca alternatywnie posługuje się również wyrażeniem „inne państwo” („terytorium innego państwa”), np. w art. 589 b § 1 KPK, art. 589c § 1 pkt 2 KPK, art. 589d § 1 KPK. To pojęcie należałoby włączyć również do treści klauzuli zawartej w art. 2 ust. 2 Projektu.

Dzięki temu objaśnieniu do zakresu objętego treścią Porozumienia z pewnością należy zaliczyć przepisy zawarte w Dziale XIII Kodeksu postępowania karnego „Postępowanie w sprawach karnych ze stosunków międzynarodowych”. W Uzasadnieniu stwierdzono ponadto, że regulacja ta będzie również realizowała cel „umożliwienia stosowania do przestępstw popełnionych na Tajwanie przepisów Rozdziału XIII Kodeksu karnego <Odpowiedzialność za przestępstwa popełnione za granicą>” (s. 3). W tym wypadku należy jednak zauważyć, że pojęciem „państwa obcego” w Rozdziale XIII KK ustawodawca posłużył się tylko w jednym art. 114 KK w związku z określeniem stosowania zasady ne bis in idem. W pozostałym zakresie posługuje się inną terminologią, pozwalającą na dychotomiczne rozgraniczenie miejsca popełnienia czynu zabronionego: „na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej” – „za granicą”. Przyjęte dotychczas w Kodeksie karnym powyższe nazewnictwo precyzyjnie określa więc zakres właściwości prawa polskiego w sprawach karnych i nie wymaga dodatkowej interwencji ustawodawcy.

Brak jest podstaw do przyznania Ministrowi Spraw Zagranicznych, na podstawie art. 3 Projektu, delegacji do podania do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia ogłaszanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” informacji o wejściu w życie Porozumienia. Nie można takiego obowiązku wywodzić z treści art. 18 w zw. z art. 3 ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych[16], ponieważ, jak zostało to już wskazane, Porozumienie nie jest umową międzynarodową zawieraną pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego. Właściwym organem do wykonania takiego obowiązku jest Minister Sprawiedliwości.

Przepis art. 4 ust. 1 Projektu uzależnia stosowanie przez polskie organy zasad współpracy określonych w Porozumieniu od wzajemnej realizacji tych zasad na terytorium, do którego stosuje się prawo karne należące do właściwości Ministra Sprawiedliwości Tajwanu. Jest to słuszne rozwiązanie, po pierwsze, ze względu na jednoznaczne wprowadzenie wymogu istnienia obopólnej lojalności sygnatariuszy Porozumienia, a po drugie, ponieważ trafnie uzależnia współpracę w sprawach karnych nie od formalnego obowiązywania (wejścia w życie) postanowień Porozumienia na Tajwanie, ale od rzeczywistego stosowania jego przepisów przez kompetentne organy.     

W przepisie art. 4 ust. 2 Projektu warto byłoby występujące tam sformułowanie: „minister właściwy do spraw sprawiedliwości” – a odnoszące się do (konstytucyjnego) ministra Rzeczypospolitej Polskiej – zastąpić sformułowaniem: „Minister Sprawiedliwości”. To ostatnie sformułowanie wydaje się być w tym przypadku bardziej adekwatne ze względów techniczno-legislacyjnych oraz systemowo-zewnętrznych. Jeżeli chodzi o pierwsze względy, to zwraca uwagę okoliczność, iż zgodnie z § 64 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej[17]: „Jeżeli rozporządzenie ma wydać minister kierujący działem administracji rządowej, wskazuje się go nazwą działu administracji rządowej, którym kieruje, z wyjątkiem Ministra Obrony Narodowej i Ministra Sprawiedliwości, których wskazuje się ich nazwami własnymi”. Wprawdzie ten ostatnio powołany przepis odnosi się formalnie tylko do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, ale nie ma merytorycznych przeszkód do rozszerzenia zakresu zastosowania tej reguły także na inne rodzaje przepisów, a przy tym omawiany w tym miejscu art. 4 ust. 2 Projektu (gdzie w jego obecnej wersji występuje sformułowanie: „minister właściwy do spraw sprawiedliwości”) jest właśnie przepisem upoważniającym, choć akurat nie do wydania rozporządzenia, tylko innego aktu wykonawczego, gdyż przepis ten przydaje wspomnianemu ministrowi kompetencję do wydania aktu wykonawczego mającego formę obwieszczenia; przemawia to jednak w sumie za zasadnością zamieszczenia w tym przepisie zwrotu: „Minister Sprawiedliwości”. Jeżeli zaś chodzi o względy systemowo-zewnętrzne przemawiające za postulowanym tutaj sformułowaniem („Minister Sprawiedliwości”), to należy wskazać, iż taki właśnie zwrot występuje w całym szeregu polskich ustaw, w tym w ustawach o charakterze kodeksów, takich jak KPK i KKW. Taką konwencję nazewniczą warto byłoby zatem utrzymać również w Projekcie.

Z kolei w art. 4 ust. 2 in fine Projektu występuje obecnie sformułowanie: „minister właściwy do spraw sprawiedliwości Tajwanu”. Do tego ostatniego ministra nie odnoszą się wprawdzie wcześniejsze uwagi Rady Legislacyjnej dotyczące polskiego Ministra Sprawiedliwości, niemniej jednak również w tym przypadku należałoby postulować posłużenie się sformułowaniem: „Minister Sprawiedliwości Tajwanu”. Argumentem zaś przemawiającym za zasadnością użycia takiej właśnie nazwy własnej wspomnianego organu jest wzgląd na konieczność zachowania w całym Projekcie elementarnej spójności terminologicznej: otóż sformułowanie: „Minister Sprawiedliwości Tajwanu” występuje zarówno w tytule Projektu, jak też w innych przepisach Projektu (zob. art. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 Projektu). Nie ma więc żadnego uzasadnienia ku temu, aby akurat w przepisie art. 4 ust. 2 in fine Projektu używać w tym zakresie odmiennego określenia, czyli: „minister właściwy do spraw sprawiedliwości Tajwanu”.

Określony w art. 5 Projektu termin wejścia w życie ustawy (po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia) jest dość krótki, ale realizuje w wystarczającym stopniu nakaz dochowania odpowiedniego okresu dostosowawczego. Materia objęta Projektem i zawarta w Porozumieniu nie dotyczy bowiem reguł rozstrzygania o odpowiedzialności karnej, dla której wymagane byłoby zachowanie dłuższego vacatio legis, ale procesowej współpracy w sprawach karnych w zakresie takich zagadnień jak wzajemna pomoc prawna, ekstradycja, przekazywanie osób skazanych, udzielanie informacji organom ścigania i wymiaru sprawiedliwości.

Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że wymaga skorelowania termin wejścia w życie ustawy z wejściem w życie Porozumienia. Zasadne będzie dodanie w art. 5 Projektu, że zasady współpracy prawnej w sprawach karnych określone w Porozumieniu wchodzą w życie w dacie podanej do publicznej wiadomości przez Ministra Sprawiedliwości w obwieszczeniu ogłoszonym w „Monitorze Polskim”.

 

2. [Uwagi dotyczące treści Porozumienia] W stosunku do dotychczas zawieranych przez Polskę umów międzynarodowych dotyczących współpracy prawnej w sprawach karnych Porozumienie, zawierające preambułę i 19 artykułów, nie jest obszerne. Wprowadza dość ogólne regulacje, które mają łączyć dwa różne systemy prawne. Wykonanie przyjętych przez Polskę na tej podstawie zobowiązań będzie wymagało zastosowania szczegółowych przepisów prawa krajowego, przede wszystkim zawartych w Dziale XIII Kodeksu postępowania karnego „Postępowanie w sprawach karnych ze stosunków międzynarodowych” oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych czynności sądów w sprawach z zakresu międzynarodowego postępowania cywilnego oraz karnego w stosunkach międzynarodowych.

Znajdująca się na początku Porozumienia preambuła wyraża dążenie do usprawnienia współpracy w sprawach karnych, która powinna być oparta „na zasadach wzajemnego szacunku, poszanowania praw człowieka i rządów prawa”. Wskazuje ona na istotny kontekst interpretacyjny, z uwzględnieniem którego należy dokonywać wykładni dalszych przepisów. Jej normatywne znaczenie nie jest jednak jednoznaczne. W publicznym prawie międzynarodowym, nawet wobec preambuł dokumentów mających na celu zwalczanie najgroźniejszych form przestępczości (np. terroryzmu), kwestionowane bywa znaczenie prawne takiego wprowadzenia. Podnosi się, że nie zostały rozstrzygnięte spory co do tego czy użyte we wprowadzeniach do umów sformułowania pozwalają na wyprowadzenie samodzielnych norm, czy też stanowią tylko swoiste odwołanie się do standardów praw człowieka[18]. Niezależnie od wyników tej dyskusji, istotne jest, że współpraca w zakresie ustalonym w Porozumieniu, oparta ma być na zasadach „poszanowania praw człowieka”, co oznacza, że powinna uwzględniać standardy europejskiego (unijnego i strasburskiego) systemu ochrony praw człowieka. Norma wyprowadzona z preambuły powinna na przykład stanowić przeszkodę do wydania w drodze ekstradycji sprawcy przestępstwa, któremu na Tajwanie groziłaby kara śmierci[19] lub bezwzględnie dożywotnia izolacja więzienna. Z tych względów poprzedzenie zasadniczej treści Porozumienia odwołaniem do poszanowania praw człowieka i rządów prawa zasługuje na pozytywną ocenę.

Zgodnie z art. 1 ust. 1, Porozumienie reguluje zasady i tryb współpracy prawnej w sprawach karnych w zakresie: 1) wzajemnej pomocy prawnej, 2) ekstradycji, 3) przekazywania osób skazanych, 4) udzielania informacji o prawie i praktyce jego stosowania, 5) udzielania informacji dotyczących ścigania i zapobiegania przestępstwom. Z oczywistych względów spośród przyjętych w polskim systemie kategorii postępowania w sprawach karnych ze stosunków międzynarodowych należy wykluczyć te, które zostały zastrzeżone dla relacji z państwami członkowskimi Unii Europejskiej, dotyczące na przykład przekazania osoby ściganej na podstawie Europejskiego Nakazu Aresztowania (Rozdziały 65a i 65b KPK), wystąpienia do państwa członkowskiego UE o wykonanie środka zapobiegawczego (Rozdział 65c KPK), wystąpienia do państwa członkowskiego UE o wykonanie orzeczenia dotyczącego grzywny, nawiązki, świadczenia pieniężnego lub orzeczenia zasądzającego od sprawcy koszty procesu (Rozdział 66a KPK).

Zakres przedmiotowy Porozumienia wyznacza art. 2 ust. 1, stanowiąc, iż ma ono zastosowanie „w sprawach należących do właściwości sądów i Prokuratury”. W poprzednim art. 1 ust. 1 Porozumienia posłużono się formułą „w sprawach karnych”. W związku z tym powstaje pytanie czy te zakresy pokrywają się? Ponadto, czy rozważano wykorzystanie w tym celu pojęcia „przestępstwa”, które mogłoby posłużyć do dokładniejszego wyznaczenia zakresu przedmiotowego zastosowania Porozumienia (np. „ma zastosowanie w sprawach o przestępstwa”)? Wątpliwości te wynikają z przyjętego w polskim systemie niejednoznacznego rozumienia pojęcia „odpowiedzialności karnej” (w znaczeniu szerokim i wąskim). Szerokie rozumienie tego pojęcia obejmuje wszelkie rodzaje odpowiedzialności o charakterze represyjnym, a więc nie tylko za przestępstwa, lecz także inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki[20], np. uregulowane w prawie wykroczeń czy prawie dyscyplinarnym. Wąskie rozumienie pojęcia odpowiedzialności karnej ogranicza się do odpowiedzialności za czyny zabronione określone jako przestępstwa (zbrodnie i występki) i zagrożone karą kryminalną. Jej wyznacznikiem jest zagrożenie jedną z kar wymienionych w art. 32 i 322 § 1 KK[21]. Treść art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 Porozumienia może wywoływać wątpliwości czy jego przepisy znajdują zastosowanie również w sprawach o wykroczenia, w których orzekają przecież sądy, a w każdej sprawie wniosek o ukaranie może wnieść prokurator[22], a także w postępowaniach dotyczących przestępstw i wykroczeń skarbowych, odpowiedzialności nieletnich za czyny karalne, odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary czy do odpowiedzialności administracyjnokarnej.

Zadeklarowany w Projekcie zakres obustronnych zobowiązań, obejmujący: wzajemną pomoc prawną (art. 3), ekstradycję (art. 4), przekazywanie osób skazanych (art. 5), udzielanie informacji o prawie i praktyce jego stosowania (art. 6), udzielanie informacji dotyczących ścigania i zapobiegania przestępstwom (art. 7), został sformułowany ramowo i bardzo ogólnie. Wobec każdej z wymienionych form współpracy prawnej wprowadzono klauzulę stanowiącą, iż będzie ona realizowana „zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym i niniejszym Porozumieniem”. Taka formuła nie tylko gwarantuje respektowanie polskich przepisów z zakresu stosunków międzynarodowych, ale – przy bardzo ograniczonych postanowieniach samego Porozumienia – powoduje, że to regulacje przyjęte w Dziale XIII Kodeksu postępowania karnego „Postępowanie w sprawach karnych ze stosunków międzynarodowych” oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych czynności sądów w sprawach z zakresu międzynarodowego postępowania cywilnego oraz karnego w stosunkach międzynarodowych – jako lex specialis – będą stanowiły podstawę dla podejmowanych decyzji procesowych.

Ramowy charakter Porozumienia wyraża się również w tym, że nie odniesiono się w jego treści do licznych kwestii szczególnych regulowanych zwykle w umowach międzynarodowych o wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych. Porozumienie nie wskazuje między innymi wprost przesłanek ograniczenia zakresu udzielanej pomocy prawnej, jak to czynią umowy międzynarodowe. Na przykład przepisy art. 3 umowy między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki o wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych, sporządzonej w Waszyngtonie dnia 10 lipca 1996 r.[23] oraz art. 3 umowy zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Hongkongu Specjalnego Regionu Administracyjnego Chińskiej Republiki Ludowej o wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych, podpisanej w Hongkongu dnia 26 kwietnia 2005 r.[24] traktują o odmowie udzielenia pomocy, jeżeli wniosek dotyczy przestępstwa wojskowego lub przestępstwa politycznego. Przepis art. 2 umowy zawartej między Rzecząpospolitą Polską a Arabską Republiką Egiptu o pomocy prawnej w sprawach karnych, przekazywaniu osób skazanych i ekstradycji, sporządzonej w Kairze dnia 17 maja 1992 r.[25], uprawnia do odmowy udzielenia pomocy prawnej, jeżeli wniosek dotyczy przestępstw uważanych przez państwo wezwane za przestępstwa o charakterze politycznym lub za przestępstwa pozostające w związku z takimi przestępstwami, jak również za przestępstwa skarbowe, podatkowe, celne lub dewizowe.

Pomimo dość ogólnych regulacji wprowadzonych do treści Porozumienia, które wprost nie przesądzają szeregu kwestii szczegółowych, należy twierdzić, że znajdują się w nim wystarczające zabezpieczenia gwarantujące realizację jego postanowień bez uszczerbku dla polskiego porządku prawnego i zobowiązań Polski wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej. Pierwszym z nich jest treść wspomnianej wyżej preambuły, która wyraża dążenie do usprawnienia współpracy w sprawach karnych, opartej „na zasadach wzajemnego szacunku, poszanowania praw człowieka i rządów prawa”. Istotne znaczenie ma regulacja przyjęta w art. 8 ust. 2 Porozumienia, która jeszcze przed przekazaniem wniosku nakazuje Organom Centralnym rozważenie, czy jego wykonanie nie naruszałoby praw człowieka, suwerenności, bezpieczeństwa, podstawowych zasad porządku prawnego lub innego ważnego interesu terytorium, na które go skierowano. W przypadku Polski przez taki interes należy rozumieć także zobowiązania wynikające z jej członkostwa w Unii Europejskiej. Zadbano też o zapewnienie szerokiej ochrony danych osobowych. Zgodnie z art. 12 Porozumienia, dane osobowe przekazywane w sprawach objętych niniejszym Porozumieniem będą chronione zgodnie z mającym zastosowanie prawem Polski, Tajwanu, a także prawem Unii Europejskiej.

Osobną kategorię stanowią gwarancje wynikające z prawa polskiego, które będą wyznaczały granice przy rozpoznawaniu wniosków składanych przez stronę tajwańską. Do takich należy zaliczyć obowiązek odmówienia przez sąd i prokuratora udzielenia pomocy prawnej, jeżeli żądana czynność byłaby sprzeczna z zasadami porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej albo naruszałaby jej suwerenność (art. 588 § 2 KPK). Innym przykładem jest uznanie przejęcia orzeczenia do wykonania w Polsce za niedopuszczalne, jeżeli m.in. wykonanie orzeczenia mogłoby naruszać suwerenność, bezpieczeństwo lub porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej, skazany na karę pozbawienia wolności nie wyraża zgody na przejęcie lub czyn wskazany we wniosku nie stanowi czynu zabronionego według prawa polskiego (art. 611b § 1 KPK).

 Powyższe uwagi dotyczące normatywnej zawartości Porozumienia z istoty rzeczy muszą uwzględniać to, że etap negocjacji jest już zakończony, a jego treść została uzgodniona i zostało ono podpisane przez osoby upoważnione do reprezentowania obu stron. Podniesione kwestie nie prowadzą do wniosku o potrzebie wprowadzenia zmian (co na tym etapie wymagałoby powrotu do etapu negocjacji), a raczej dowodzą konieczności interpretacji przepisów Porozumienia w drodze wykładni uwzględniającej standardy konstytucyjne i międzynarodowe, w tym zwłaszcza europejski system praw człowieka. Przyjęcie, że współpraca będzie realizowana przez polskie organy na podstawie polskiego prawa daje wystarczające gwarancje, że wykonywanie czynności wynikających z Porozumienia będzie odbywało się z poszanowaniem porządku prawnego polskiego i unijnego.

III. Konkluzje

 

Argumenty podane przez projektodawcę w Uzasadnieniu są przekonujące i przemawiają za ustawowym uregulowaniem zasad współpracy prawnej w sprawach karnych między Rzecząpospolitą Polską i terytorium, do którego stosuje się prawo karne należące do właściwości Ministra Sprawiedliwości Tajwanu.

Wobec nieutrzymywania oficjalnych stosunków dyplomatycznych między Polską i Tajwanem, nie jest możliwe zawarcie klasycznej umowy międzynarodowej regulującej te kwestie. W tej sytuacji inkorporowanie do prawa krajowego treści Porozumienia zawartego między Biurem Polskim w Tajpej a Biurem Przedstawicielskim Tajpej w Polsce o współpracy prawnej w sprawach karnych, powinno nastąpić – tak jak proponuje Projektodawca – w drodze odrębnej ustawy, do której załącznikiem będzie treść Porozumienia. Takie rozwiązanie uwzględnia konsekwencje skomplikowanego prawnomiędzynarodowego statusu Tajwanu oraz zapewnia prawidłowe wykonanie podjętych zobowiązań, nadając regulacjom przyjętym w Porozumieniu moc równą ustawie.

Treść Projektu ogólnie zasługuje na pozytywną ocenę. Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę, że pewne kwestie budzą wątpliwości interpretacyjne i mogą w konsekwencji wpływać na niejednoznaczne rozumienie zakresu i sposobu realizacji Porozumienia. Przede wszystkim ponownego przeanalizowania wymaga stosowana w Projekcie terminologia, mająca na celu zrównanie konsekwencji prawnych przyjętego Porozumienia z tymi, jakie dla polskiego porządku prawnego wywołują ratyfikowane umowy międzynarodowe o współpracy w sprawach karnych (art. 2 ust. 1 Projektu) oraz konstrukcja rozszerzenia zakresu pojęcia „państwa obcego” również na terytorium, do którego stosuje się prawo karne należące do właściwości Ministra Sprawiedliwości Tajwanu (art. 2 ust. 2 Projektu).

Analiza treści Porozumienia pozwala na ocenę, że zawarto w nim wystarczające zabezpieczenia gwarantujące poszanowanie dla polskiego porządku prawnego i zobowiązań Polski wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej.

Rada Legislacyjna ocenia Projekt pozytywnie i – po uwzględnieniu uwag zawartych w opinii – rekomenduje poddanie go dalszym pracom prawodawczym, tak aby finalnie mógł on stać się obowiązującym prawem.

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Krzysztofa Wiaka, prof. KUL, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 28 sierpnia 2020 r.