Rada Legislacyjna

Rada Legislacyjna                                                                                                   2024-11-15

            przy

Prezesie Rady Ministrów

      RL.460.18.2024

 

(Minister Obrony Narodowej)

 

Opinia

o rządowym projekcie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa oraz ustanawiania stref ochronnych dla terenów zamkniętych oraz o zmianie ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest rządowy projekt ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa oraz ustanawiania stref ochronnych dla terenów zamkniętych oraz o zmianie ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych (dalej: „Projekt”), w jego wersji z dnia 8 października 2024 r., podany do publicznej wiadomości (tj. opublikowany na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji) w dniu 22 października 2024 r.^[1] Projekt został przygotowany przez Ministra Obrony Narodowej, zaś dotycząca go niniejsza opinia została opracowana i przyjęta przez Radę Legislacyjną z jej własnej inicjatywy, w ramach wykonania przez nią jej ustawowych zadań.^[2]

2. [Treść Projektu] Projekt określa szczególne zasady oraz warunki przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa, w tym realizacji inwestycji kluczowych w zakresie potrzeb obronności państwa, a także organy właściwe w tych sprawach.[3] Projekt normuje także problematykę nabywania nieruchomości na potrzeby realizacji wspomnianych inwestycji.[4] Ponadto Projekt normuje ustanawianie stref ochronnych terenów zamkniętych[5] oraz uwzględnianie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku dla terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej.[6] Projekt nowelizuje też jeden przepis ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych[7] i zawiera dwa przepisy przejściowe.[8]

3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i opowiada się za jego dalszym pilnym procedowaniem w ramach rządowego procesu legislacyjnego. Projekt po jego uchwaleniu ma w swoim założeniu należeć do kategorii tzw. specustaw inwestycyjnych i zawiera charakterystyczne dla nich rozwiązania prawne (należy wyjaśnić, że określenie: „specustawa” jest w tym kontekście używane zarówno w doktrynie prawa,[9] jak też w polskim orzecznictwie sądowym,[10] a ponadto pojawia się w uzasadnieniu Projektu[11]). Specustawy inwestycyjne są to obowiązujące w Polsce ustawy, które ustalają zasady przygotowania oraz realizacji określonych przedsięwzięć inwestycyjnych polegających na budowie infrastruktury materialno-technicznej.^[12] Przedsięwzięcia te są uznawane przez ustawodawcę za realizujące ważne cele publiczne, przy czym mogą to być przedsięwzięcia w zamierzeniu jedynie jednorazowe, np. związane z określonym jednostkowym wydarzeniem mającym miejsce w Polsce (w szczególności wydarzeniem sportowym)^[13], lub też przedsięwzięcia realizowane stale (powtarzalnie) i w sposób nieograniczony w czasie (np. inwestycje drogowe, w linie przesyłowe, w infrastrukturę telekomunikacyjną, inwestycje przeciwpowodziowe, jądrowe, itp.). Ustalone w specustawach zasady przygotowania i realizacji inwestycji mają charakter szczególny (leges speciales) względem ogólnie obowiązujących w Polsce zasad przygotowywania i realizacji inwestycji budowlanych^[14] oraz względem ogólnych zasad procedury administracyjnej[15] i sądowoadministracyjnej.[16] Specyfika zasad ustalonych w specustawach przejawia się przede wszystkim w licznych odstępstwach (derogacjach) od wspomnianych wyżej zasad ogólnych, co ma w założeniu ułatwić, uprościć i przyspieszyć daną inwestycję lub kategorie inwestycji, a przy tym dla realizacji inwestycji stanowiących przedmiot danej specustawy niezbędne jest uzyskanie od właściwego organu specjalnej decyzji administracyjnej ustalającej lokalizację danej inwestycji lub zezwalającej na nią. Decyzja ta ma charakter kompleksowy, w tym sensie, że rozstrzyga kilka spraw administracyjnych, które zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi inwestycji budowlanych musiałyby być rozstrzygane odrębnymi decyzjami.^[17] Ponadto specustawy inwestycyjne zawierają szczególne rozwiązania dotyczące zawiadomień i doręczeń w postępowaniu administracyjnym oraz szczególne zasady administracyjnej i sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydawanych na ich podstawie. Idea uchwalania specustaw inwestycyjnych wiąże się z uznaniem implicite przez ustawodawcę, że ogólne zasady przygotowania i realizacji inwestycyjnych przedsięwzięć budowlanych (infrastrukturalnych) są w Polsce stosunkowo skomplikowane, zbiurokratyzowane i czasochłonne. Projekt ma doprowadzić do uchwalenia kolejnej w polskim porządku prawnym specustawy inwestycyjnej, zaś jego zasadnicze rozwiązania prawne są ewidentnie wzorowane na pozostałych – obowiązujących de lege lata – specustawach inwestycyjnych.

Rada Legislacyjna ma pełną świadomość licznych zastrzeżeń i obiekcji, jakie są przez przedstawicieli doktryny i praktyki prawa podnoszone wobec wszystkich specustaw inwestycyjnych. Otóż w tym zakresie zauważa się, że jakkolwiek specustawy inwestycyjne służą realizacji generalnie uzasadnionych i słusznych interesów publicznych w postaci budowy przydatnej społecznie infrastruktury materialnej, a przy tym istotnie ułatwiają, przyspieszają i upraszczają cały proces inwestycyjno-budowlany (tj. przygotowanie i realizację danych inwestycji), to jednak prowadzą równocześnie do niekorzystnego zjawiska w postaci swoistej dekompozycji, fragmentaryzacji czy też atomizacji prawa i postępowania administracyjnego, tzn. rozbijają jego spójność, a przy tym istotnie ograniczają konstytucyjne prawa obywateli i innych podmiotów prawa (np. prawo własności, prawa proceduralne jednostek w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym), będąc wyrazem daleko idącego prymatu interesu publicznego nad interesem indywidualnym.^[18] W specustawach inwestycyjnych ustawodawca instrumentalizuje m. in. procedurę administracyjną, czyniąc ją narzędziem sprawnej realizacji interesu publicznego kosztem rudymentarnych uprawnień procesowych jednostek.^[19] Ponadto specustawy inwestycyjne przyczyniają się do burzenia porządku lub też utrwalania chaosu w ładzie przestrzennym na wielu terenach w Polsce, gdyż umożliwiają realizację inwestycji w oderwaniu od ogólnych mechanizmów zapewniania ładu przestrzennego i harmonizowania rozmaitych spornych interesów z tym związanych.^[20]

Zdaniem Rady Legislacyjnej, to, czy uchwalenie danej specustawy inwestycyjnej jest zasadne, pomimo iż narusza ona tyle godnych ochrony wartości (takich jak m. in.: spójność systemu prawnego, wolności i prawa jednostek, ład przestrzenny lub co najmniej jego wyważone kształtowanie), powinno być rozstrzygane przede wszystkim w oparciu o wagę i rangę celu danej specustawy, a więc przez pryzmat znaczenia, jakie dla interesu publicznego oraz dla dobra wspólnego wszystkich obywateli mają te inwestycje, które dana specustawa ma ułatwiać i przyspieszać.[21] W przekonaniu Rady Legislacyjnej, ocena Projektu z tego właśnie punktu widzenia wypada jednoznacznie pozytywnie. Rada Legislacyjna podziela pogląd wyrażony przez autorów Projektu, że w Polsce inwestycje dotyczące obronności państwa „biorąc pod uwagę aktualną sytuację geopolityczną, powinny być traktowane jako priorytet przez wszystkie organy administracji państwowej” (uzasadnienie Projektu, s. 1).

Przy czym pozytywna ocena Rady Legislacyjnej zamiaru uchwalenia kolejnej w prawie polskim specustawy inwestycyjnej wynika nie tylko z rangi celu, jaki przyświeca Projektowi. Cel danej specustawy powinien być bez wątpienia punktem wyjścia dla oceny jej zasadności oraz konstytucyjności, ale nie może to być w tym względzie miernik jedyny. Kierowanie się przy takich okazjach tylko i wyłącznie celem danej specustawy inwestycyjnej mogłoby grozić pojawieniem się w polskim porządku prawnym ustaw, które w nieakceptowalnie drastyczny sposób ingerują w prawa i wolności jednostek lub też zawierają inne niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym rozwiązania: cel danej specustawy inwestycyjnej nie może dawać ustawodawcy całkowicie wolnej ręki w działaniu. W ramach dokonywanej przez siebie oceny Projektu Rada Legislacyjna wzięła zatem pod uwagę również inne kryteria, w tym zwłaszcza kryterium porównawcze, polegające na zestawieniu Projektu z przepisami innych specustaw inwestycyjnych w Polsce. W efekcie tej porównawczej analizy Rada Legislacyjna zauważa, że Projekt nie tylko nie wykracza swoim poziomem ingerencyjności oraz stopniem luzowania ogólnych zasad inwestycyjno-budowlanych poza to, co zawierają inne specustawy inwestycyjne w Polsce (przynajmniej jeśli chodzi o regulację strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa w rozdziale 2 Projektu), ale w kilku punktach Projekt jest nawet bardziej względny czy też korzystniejszy dla konstytucyjnych praw jednostek, nie limitując ich tak mocno jak inne specustawy inwestycyjne (co może wręcz zaskakiwać, biorąc pod uwagę tak wysoką rangę celów Projektu). W szczególności, Projekt nie zawiera całkowicie standardowych dla niemal wszystkich specustaw inwestycyjnych przepisów istotnie ograniczających możliwość stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na inwestycję oraz ograniczających możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny.[22] Nie bez znaczenia dla pozytywnej oceny Projektu jest też okoliczność, iż spora część inwestycji objętych zakresem zastosowania Projektu będzie realizowana na terenach zamkniętych, będących w trwałym zarządzie lub stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste jednostek organizacyjnych, które są podległe Ministrowi Obrony Narodowej lub są przez tego ministra nadzorowane (dotyczy to inwestycji kluczowych unormowanych w rozdziale 3 Projektu). Można zatem powiedzieć, że ta część inwestycji objętych Projektem będzie realizowana na nieruchomościach należących do – szeroko rozumianego – państwa oraz resortu obrony narodowej, bez konieczności wywłaszczeń prywatnych nieruchomości, choć oczywiście w takich sytuacjach powstaje jeszcze kwestia uciążliwości danej inwestycji dla nieruchomości lub obszarów poza terenem zamkniętym.

Przy czym generalnie pozytywna ocena Projektu przez Radę Legislacyjną nie oznacza, że jest on pozbawiony jakichkolwiek wad czy usterek. Projekt posiada pewne mankamenty, zaś zadaniem i obowiązkiem Rady Legislacyjnej jest je zidentyfikować oraz zaproponować określone sposoby ich wyeliminowania. Najistotniejsze usterki legislacyjne Projektu sprowadzają się do niedoskonałości niektórych definicji legalnych, niejasności co do skutków prawnych niektórych przepisów lub instytucji Projektu oraz braku niezbędnego znowelizowania kilku ustaw odrębnych.

 

II. Szczegółowe uwagi do niektórych przepisów Projektu

 

1. [Mankamenty w definicji legalnej „inwestora”] W legalnej definicji „inwestora” w art. 1 ust. 2 pkt 1 Projektu występuje niepotrzebne dwukrotne powtórzenie sformułowania mówiącego o jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej. Powołany przepis stanowi, że pojęcie „inwestora” oznacza „jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowane oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej podległe Ministrowi Obrony Narodowej”. W tym kontekście należy uznać, że de lege ferenda w pełni wystarczające jest jednokrotne wymienienie w tym przepisie jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej, bez potrzeby osobnego wymieniania w końcowej części powołanego przepisu tych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej, które nie posiadają osobowości prawnej. Brak zaś potrzeby osobnego specyfikowania w art. 1 ust. 2 pkt 1 Projektu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej, które nie posiadają osobowości prawnej, wynika z dwóch podstawowych powodów. Po pierwsze, użyte w początkowej części powołanego przepisu ogólne pojęcie jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej nie zawiera żadnego bliższego kwalifikatora i jako takie obejmuje ono wszelkie jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej, bez względu na fakt posiadania albo nieposiadania przez daną jednostkę organizacyjną osobowości prawnej. Jest to zgodne z regułą interpretacyjną głoszącą, iż czego przepis nie rozróżnia, tego również użytkownicy tego przepisu nie powinni rozróżniać (lege non distinguente nec nostrum est distinguere). Po drugie, dokładnie wszystkie jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej są jednostkami organizacyjnymi, których przepisy prawa nie wyposażają w cechę osobowości prawnej, co odróżnia zresztą te jednostki od jednostek organizacyjnych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, z których większość tego rodzaju osobowość prawną posiada.[23] Dlatego też zdaniem Rady Legislacyjnej w pełni wystarczająca będzie następująca legalna definicja inwestora na potrzeby Projektu: „jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowane”.

2. [Potrzeba konkretyzacji definicji legalnej „strategicznej inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa”] Zamieszczona w art. 1 ust. 2 pkt 2 Projektu legalna definicja pojęcia „strategiczna inwestycja w zakresie potrzeb obronności państwa” (dalej: „Strategiczna Inwestycja”) wymaga de lege ferenda pewnego uszczegółowienia i skonkretyzowania. Rada Legislacyjna ma oczywiście pełną świadomość faktu, że pojęcie Strategicznej Inwestycji musi być siłą rzeczy bardzo szerokie zakresowo, za czym przemawiają przede wszystkim potrzeby obronności państwa, które są nie tylko bardzo wszechstronne, ale ponadto mogą ewoluować w czasie, wraz ze zmianami techniki wojskowej oraz w ślad za przyjmowanymi przez miarodajne czynniki w Polsce koncepcjami strategicznymi i doktrynami wojskowymi. Ponadto istnieje jeszcze wymóg zachowania pewnego zrozumiałego poziomu tajności Strategicznych Inwestycji i dlatego zupełnie nieadekwatne byłoby w tym przypadku rozwiązanie zastosowane w niektórych innych specustawach inwestycyjnych w Polsce, a polegające na konkretnym wymienianiu z nazwy własnej oraz lokalizacji tych konkretnych inwestycji, które podlegają danej specustawie[24] (choć oczywiście z tego punktu widzenia Strategiczne Inwestycje istotnie odróżniają się od inwestycji kluczowych zdefiniowanych w art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu i unormowanych w rozdziale 3 Projektu: te ostatnie są w pełni niejawne, podczas gdy Strategiczne Inwestycje formalnie tajne nie są). Nawet jednak biorąc pod uwagę te powyższe specyficzne uwarunkowania związane ze Strategicznymi Inwestycjami, Rada Legislacyjna uważa, że warto byłoby chociaż w niewielkim stopniu ukonkretnić w Projekcie legalną definicję Strategicznych Inwestycji. Można to uczynić chociażby poprzez zastąpienie występującego w niej obecnie ogólnego pojęcia „infrastruktury” terminem „obiektu budowlanego” zdefiniowanego w ustawie Prawo budowlane (zob. art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), ewentualnie przy posłużeniu się obu tymi pojęciami, np. w następującej stylizacji: „[…] w szczególności zakresie budowy lub przebudowy obiektów budowlanych oraz niezbędnej infrastruktury, w tym technicznej i telekomunikacyjnej”.

Niezależnie od powyższego Rada Legislacyjna zwraca uwagę na zasadność posłużenia się w legalnej definicji Strategicznej Inwestycji pełną nazwą organizacji międzynarodowej, jaką jest Organizacja Paktu Północnoatlantyckiego, zamiast używania akronimu NATO. Ponadto w akcie normatywnym należałoby raczej unikać kolokwialnego zwrotu: „z punktu widzenia obronności państwa” i zamiast tego należy w tym miejscu konkretnie napisać, że Strategiczna Inwestycja to zadanie „istotne dla obronności Rzeczypospolitej Polskiej” oraz istotne dla „wykonywania zobowiązań sojuszniczych w ramach Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego” (zamiast dość niejednoznacznie brzmiącego sformułowania: „istotne z punktu widzenia […] zobowiązań sojuszniczych NATO”).

3. [Braki w legalnej definicji „inwestycji kluczowych”] Zamieszczona w art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu legalna definicja pojęcia „inwestycje kluczowe” wymaga doprecyzowania w dwóch zasadniczych kwestiach: pojęcia „terenów zamkniętych” oraz podmiotów je ustalających. W swoim aktualnym brzmieniu Projekt definiuje „inwestycje kluczowe” jako „szczególny katalog strategicznych inwestycji w zakresie obronności państwa realizowanych na terenach zamkniętych, będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste jednostek organizacyjnych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej”. Przepis ten ani nie definiuje w żaden sposób „terenów zamkniętych” ani też nie odsyła w tym zakresie do istniejącej już legalnej definicji tego pojęcia. Odesłanie do definicji legalnej „terenów zamkniętych” następuje dopiero w art. 3 ust. 1 Projektu, który odsyła do definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.[25] Problem polega jednak na tym, że wspomniany art. 3 ust. 1 Projektu nie ustala bynajmniej ogólnego rozumienia pojęcia „tereny zamknięte” (choćby poprzez tzw. definicję przez odesłanie), które byłoby miarodajne dla wszystkich przepisów Projektu, w tym dla przepisów Projektu o inwestycjach kluczowych. Przeciwnie, art. 3 ust. 1 Projektu ustala rozumienie pojęcia „tereny zamknięte” tylko i wyłącznie na potrzeby regulowania materii, o której jest mowa w tym konkretnym przepisie, a więc na potrzeby ustalania dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów zamkniętych w przyjętym tam rozumieniu. Natomiast problem zdefiniowania pojęcia „terenów zamkniętych” na potrzeby przepisów Projektu dotyczących inwestycji kluczowych (w tym na potrzeby legalnej definicji „inwestycji kluczowych” w art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu) nadal pozostaje nierozwiązany.

Co więcej, problemy interpretacyjne dotyczące art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu nie znikną nawet w razie przyjęcia, że definicja „terenów zamkniętych” zawarta w art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego powinna być uznawana za wiążącą również w odniesieniu do art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu oraz na potrzeby wszystkich innych przepisów Projektu posługujących się sformułowaniem „tereny zamknięte”. Nadal bowiem pozostanie nierozstrzygnięta kwestia tego, o które tereny zamknięte chodzi na gruncie art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu (oraz na gruncie pozostałych przepisów Projektu dotyczących inwestycji kluczowych): czy chodzi tu o wszelkie możliwe tereny zamknięte w rozumieniu przyjętym w art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, bez względu na to, kto ustalił lub określił dany teren zamknięty, czy też może – alternatywnie – chodzi jedynie o te tereny zamknięte, które zostały ustalone przez Ministra Obrony Narodowej? Przepis art. 3 ust. 1 Projektu posługuje się expressis verbis sformułowaniem: „terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej, o których mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne”, ale, jak powiedziano wyżej, przepis art. 3 ust. 1 Projektu dotyczy tylko i wyłącznie problematyki określania dopuszczalnych poziomów hałasu dla wspomnianych terenów zamkniętych i nie determinuje on sposobu ustalania znaczenia tego pojęcia dla całego Projektu.

W przepisie art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zostało przyjęte, że określać tereny zamknięte mogą bardzo różne podmioty, nie tylko zaś Minister Obrony Narodowej. Art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że pod pojęciem „tereny zamknięte” należy rozumieć „tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych”, a z kolei art. 4 ust. 2a zd. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego precyzuje, że „Tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego”. Przy czym jeżeli przyjmiemy, że definicja „terenów zamkniętych” z art. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest wiążąca również na gruncie art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu (choć brak jest w tym zakresie wyraźnego przepisu Projektu tak właśnie stanowiącego), to wówczas nadal nie będzie wiadomo, czy w art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu chodzi tylko o tereny zamknięte ustalone w decyzji Ministra Obrony Narodowej, czy też o wszelkie tereny zamknięte, bez względu na to, przez kogo zostały ustalone (określone).

Za szerokim rozumieniem pojęcia „terenów zamkniętych” na potrzeby art. 1 ust. 2 pkt 3 przemawia okoliczność, że przepis ten w ogóle nie wypowiada się w kwestii podmiotu ustalającego teren zamknięty, a więc można przyjąć, że – zgodnie z regułą interpretacyjną lege non distinguente – obejmuje on wszelkie tereny zamknięte bez względu na podmiot je ustalający. Co prawda w przepisie tym explicite jest mowa tylko o terenach zamkniętych „będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste jednostek organizacyjnych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej”, ale nie znaczy to, że muszą to być tereny zamknięte, które ustalił sam Minister Obrony Narodowej. Przeciwnie, kwalifikację taką mógł wcześniej ustalić dla danego terenu inny minister lub kierownik urzędu centralnego, tak jak to dopuszcza art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Z kolei za zawężeniem zakresu „terenów zamkniętych” na gruncie art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu tylko do tych z nich, które zostały ustalone przez Ministra Obrony Narodowej, przemawia zarówno brzmienie art. 3 ust. 1 Projektu (choć raz jeszcze trzeba podkreślić, że przepis ten, literalnie rzecz biorąc, dotyczy tylko kwestii dopuszczalnych poziomów hałasu w terenach zamkniętych i niczego więcej), jak też fakt literalnego ograniczenia w art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu zakresu pojęcia „tereny zamknięte” tylko do tych z nich, które pozostają w gestii własnościowej (prawnorzeczowej) jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej.

Z uwagi na zarysowane wyżej szeroko interpretacyjne wątpliwości, Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu następującego (alternatywnego) brzmienia: „inwestycje kluczowe – szczególny katalog strategicznych inwestycji w zakresie obronności państwa realizowanych na terenach zamkniętych, o których mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151) [ewentualnie z dopiskiem: „ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej”], będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste jednostek organizacyjnych nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej”.

4. [Niespójność definicji legalnej „strefy ochronnej terenu zamkniętego” z reżimem prawnym tej strefy] Zamieszczona w art. 1 ust. 2 pkt 4 Projektu definicja legalna pojęcia „strefa ochronna terenu zamkniętego” jest niespójna czy też wręcz niezgodna z dalszymi przepisami Projektu normującymi reżim prawny takiej strefy. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 Projektu stanowi, że „strefa ochronna terenu zamkniętego” jest to „obszar wyznaczony poza granicami terenu zamkniętego, na którym z uwagi na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa obowiązują zakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu lub korzystaniu z terenów”. W definicji tej brakuje ważnego elementu formalnego, podkreślającego, że konstytutywny dla strefy ochronnej terenu zamkniętego jest fakt ustanowienia tej strefy przez właściwy organ na podstawie i zgodnie z procedurą określoną w Projekcie, a konkretnie w przepisach rozdziału 5 Projektu. Podkreślenie tego elementu formalnego w ramach legalnej definicji „strefy ochronnej terenu zamkniętego” jest niezbędne, jako że w myśl dalszych przepisów Projektu – a inaczej, niż może to sugerować literalne brzmienie definicji legalnej z art. 1 ust. 2 pkt 4 Projektu – strefa ta nie powstaje ipso iure w oparciu o określone w przepisach prawa kryteria materialnoprawne, lecz powstaje dopiero wówczas, gdy dla danego obszaru spełniającego wskazane w definicji legalnej kryteria materialnoprawne zostanie wydany specjalny akt prawny upoważnionego do tego organu państwa, tj. gdy wojewoda wyda odpowiedni akt prawa miejscowego. Jak bowiem wyraźnie to wynika z art. 32 ust. 1 Projektu, strefa ochronna terenu zamkniętego jest ustanawiana przez wojewodę w drodze aktu prawa miejscowego. Ten formalny element wynikający z art. 32 ust. 1 Projektu musi się znaleźć również w definicji legalnej „strefy ochronnej terenu zamkniętego”.

Kolejnym przejawem braku wymaganej spójności pomiędzy definicją legalną z art. 1 ust. 2 pkt 4 Projektu a przepisami rozdziału 5 Projektu określającym reżim prawny strefy ochronnej terenu zamkniętego jest to, że o ile art. 1 ust. 2 pkt 4 Projektu wyraźnie wskazuje na cele obowiązujących w strefie ochronnej zakazów i ograniczeń, jakimi są „potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa”, o tyle o tego rodzaju celu (lub celach) nie ma w ogóle mowy w tych dalszych przepisach Projektu, które normują szczegółowe kwestie związane z ustanawianiem wspomnianych zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu lub korzystaniu z terenów w strefie ochronnej terenu zamkniętego (zob. art. 32 ust. 1 i art. 39 ust. 1 Projektu). Przy czym o ile w art. 1 ust. 2 pkt 4 Projektu jest w tym kontekście mowa o zakazach „i” ograniczeniach obowiązujących w strefie (występuje tu zatem koniunkcja zakazów oraz ograniczeń), o tyle przepis art. 39 ust. 1 in principio Projektu, który precyzuje ich szczegółowe rodzaje, mówi w tym względzie o zakazach „lub” ograniczeniach, a więc występuje tu wyraźnie alternatywa zwykła. Ponadto o ile z definicji legalnej z art. 1 ust. 2 pkt 4 Projektu wynika, że wspomniane tam zakazy i ograniczenia stanowią obligatoryjny oraz konstytutywny element strefy ochronnej terenu zamkniętego, co potwierdza też art. 32 ust. 1 Projektu (mówiący o ustanawianiu strefy ochronnej), o tyle z przepisów art. 32 ust. 3 in principio oraz z art. 39 ust. 1 in principio Projektu wynika, że wspomniane zakazy i ograniczenia (czy też zakazy lub ograniczenia) mogą być w tym względzie elementami jedynie fakultatywnymi reżimu strefy (zob., odpowiednio, następujące sformułowania: „Jeżeli […] ustanowiono” oraz „mogą być ustanowione”). Pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami Projektu, czyli art. 1 ust. 2 pkt 4 a odnośnymi przepisami rozdziału 5 Projektu, występuje zatem zasadnicza rozbieżność w kwestii tego, czy w każdej strefie ochronnej terenu zamkniętego muszą zawsze obligatoryjnie obowiązywać jakieś zakazy i ograniczenia (zakazy lub ograniczenia), czy też może dopuszczalne jest istnienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, w której brak jest – choćby tylko przejściowo i czasowo – obowiązywania jakichkolwiek zakazów i/lub ograniczeń w zagospodarowaniu lub korzystaniu z terenów w strefie.

Zdaniem Rady Legislacyjnej, wskazane wyżej rozbieżności czy też niespójności pomiędzy art. 1 ust. 2 pkt 4 Projektu a przepisami rozdziału 5 Projektu wymagają wyeliminowania.

5. [Zasadność rozszerzenia oraz przeformułowania wyłączenia dotyczącego zamówień publicznych] Przewidziane w art. 2 ust. 2 Projektu wyłączenie z reżimu zamówień publicznych dla Strategicznych Inwestycji powinno zostać rozszerzone poprzez wymienienie w tym przepisie również art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych.[26] Przepis art. 2 ust. 2 Projektu stanowi, że „W przypadku strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa ma zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt. l lit b ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych”. W ten sposób autorzy Projektu stosują swoistą konstrukcję ustawowej wykładni, polegającą na autorytatywnym przesądzeniu w Projekcie, że występujące w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa zamówień publicznych niedookreślone sformułowanie: „istotny interes bezpieczeństwa państwa” należy rozumieć jako obejmujące m. in. Strategiczne Inwestycje w rozumieniu Projektu. Będzie to w konsekwencji oznaczało, że do zamówień i konkursów dotyczących Strategicznych Inwestycji nie będzie się stosowało przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, w zakresie, w jakim ochrona istotnych interesów bezpieczeństwa państwa nie będzie mogła zostać zagwarantowana w inny sposób, w szczególności z zastosowaniem przepisów działu VI tej ustawy, dotyczącego zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa. Rozumiejąc i podzielając taką interpretację Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę na zasadność poszerzenia wspomnianego wyłączenia poprzez wyraźne wymienienie w art. 2 ust. 2 Projektu również przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych. Będzie to miało istotny walor doprecyzowujący, gdyż jednoznacznie przesądzi to, że do Strategicznych Inwestycji nie mają zastosowania nie tylko przepisy Prawa zamówień publicznych dotyczące zamówień klasycznych i sektorowych, ale również przepisy tej ustawy o zamówieniach w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa (dział VI Prawa zamówień publicznych). To poszerzenie i tak może być uznane za wynikające wprost z samego przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych, stanowiącego, że „Przepisów ustawy nie stosuje się do zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa […] w przypadkach, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1, 3 i 6, ust. 2 pkt 1 i art. 12”. Niemniej wymienienie w art. 2 ust. 2 Projektu wspomnianego art. 13 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych byłoby pożądanym przejawem konsekwencji oraz spójności stanowiska autorów Projektu w omawianym zakresie. Przy czym należy podkreślić, że ustawowe wyłączenie pewnych procesów (tu: Strategicznych Inwestycji) z zakresu obowiązkowego stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych nie odbiera właściwym podmiotom (zamawiającym) prawnej możliwości fakultatywnego stosowania wszystkich lub niektórych przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w wybranym przez nich zakresie.

Ponadto Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę autorom Projektu zmianę stylistyki przepisu art. 2 ust. 2 Projektu, tak aby nieco bardziej jednoznacznie precyzował on zakres przewidzianego w nim wyłączenia, tzn. aby jaśniej określić to, czego ten przepis w istocie dotyczy, i aby dzięki temu przepis art. 2 ust. 2 Projektu był bardziej treściowo skorelowany z problematyką oraz terminologią unormowaną w ustawie Prawo zamówień publicznych. W tym celu Rada Legislacyjna proponuje następujące brzmienie tego przepisu: „Do zamówień lub konkursów dotyczących strategicznych inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa ma zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt. l lit. b oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320).”.

6. [Konieczność doprecyzowania pojęcia „właściwa instytucja” w art. 13 ust. 2 Projektu] Występujące w art. 13 ust. 2 Projektu pojęcie „właściwej instytucji” wymaga bezwzględnie doprecyzowania i skonkretyzowania, ponieważ z obecnej redakcji tego przepisu nie wynika jednoznacznie, o jaki rodzaj (kategorię) instytucji tutaj chodzi. Przepis art. 13 ust. 2 Projektu stanowi, że „Lasy Państwowe zarządzające nieruchomościami objętymi decyzją o zezwoleniu na realizację strategicznej inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa są zobowiązane do dokonania nieodpłatnie, z zastrzeżeniem ust. 3 wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia w terminie ustalonym w odrębnym porozumieniu między Lasami Państwowymi a właściwą instytucją, o której mowa w art. 4.”. Problem interpretacyjny z tym ostatnim sformułowaniem mówiącym o „właściwej instytucji, o której mowa w art. 4” polega wszakże na tym, że w art. 4 Projektu jest mowa o dwóch kategoriach instytucji: o inwestorze (który składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na Strategiczną Inwestycję) oraz o wojewodzie (który wydaje decyzję o zezwoleniu na Strategiczną Inwestycję). Przepis art. 4 Projektu stanowi bowiem, że „Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację strategicznej inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa, do właściwego terytorialnie wojewody składa inwestor.”. W rezultacie, nie jest zupełnie wiadome, którą z tych kategorii instytucji – inwestora czy właściwego miejscowo wojewodę – autorzy Projektu mają na myśli posługując się w art. 13 ust. 2 Projektu sformułowaniem „właściwa instytucja, o której mowa w art. 4.”. Rozstrzygnięcie tego problemu jest zaś istotne i prawnie relewantne, gdyż chodzi o jednoznaczne wskazanie kategorii podmiotu, który na podstawie art. 13 Projektu będzie uprawniony i zobowiązany do zawarcia z Lasami Państwowymi stosownego porozumienia w sprawie wycinki drzew i krzewów oraz ich uprzątnięcia. Zdaniem Rady Legislacyjnej, w art. 13 ust. 2 Projektu należy de lege ferenda wymienić „właściwego inwestora, o którym mowa w art. 4.”. 

7. [Niejasny zakres stosowania przepisów rozdziału 2 Projektu do inwestycji kluczowych podlegających rozdziałowi 3 Projektu] Przepisy rozdziału 3 Projektu w bardzo niejasny sposób określają właściwy reżim prawny mający być stosowany do unormowanych w nim „inwestycji kluczowych”. W szczególności zaś w świetle przepisów rozdziału 3 Projektu, rozpatrywanych w związku z innymi przepisami Projektu, niejednoznaczna jest kwestia tego, czy do inwestycji kluczowych realizowanych na podstawie rozdziału 3 Projektu mają być stosowane przepisy rozdziału 2 Projektu, zaś jeśli tak – to powstaje pytanie, w jakim konkretnie zakresie?

Wątpliwości w powyższej kwestii wynikają zaś z tego, że „inwestycje kluczowe” w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu mieszczą się w zakresie przedmiotowym szerszego pojęcia Strategicznych Inwestycji w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 Projektu i stanowią w ramach tych ostatnich pewną szczególną subkategorię. Teoretycznie zatem do „inwestycji kluczowych” należy stosować te same przepisy Projektu co w odniesieniu do Strategicznych Inwestycji, chyba, że Projekt przewiduje w odniesieniu do „inwestycji kluczowych” wyraźne przepisy szczególne (aktualizujące regułę lex specialis derogat legi generali) lub wyraźne wyłączenia (derogacje) spod reguł ogólnych dotyczących wszystkich Strategicznych Inwestycji. Ponieważ zaś nigdzie w przepisach Projektu, w tym w przepisach rozdziału 3 Projektu, nie stanowi się wyraźnie o tym, że do „inwestycji kluczowych” nie mają zastosowania przepisy rozdziału 2 Projektu dotyczące Strategicznych Inwestycji (wszystkie lub niektóre z nich) – a więc ponieważ brak jest w Projekcie w omawianym zakresie wyraźnych derogacji – można by z tego wyciągnąć wniosek, że do „inwestycji kluczowych” przepisy rozdziału 2 Projektu mają co do zasady zastosowanie, chyba, że niektórych z tych przepisów nie da się pogodzić treściowo z przepisami rozdziału 3 Projektu.

Tymczasem, wbrew powyższemu stanowisku, o zamiarze autorów Projektu generalnego wyłączenia stosowania do inwestycji kluczowych przepisów rozdziału 2 Projektu może świadczyć okoliczność, iż w przepisie art. 16 ust. 2 Projektu zostało wyraźnie postanowione, że „Do inwestycji kluczowych stosuje się art. 11 ust. 5, 8 i 9 niniejszej ustawy.”. Przepisy art. 11 ust. 5, 8 i 9 Projektu są zamieszczone w rozdziale 2 Projektu i skoro w przepisie art. 16 ust. 2 Projektu jego autorzy uznali za zasadne wyraźne przesądzenie o stosowaniu do inwestycji kluczowych akurat przepisów art. 11 ust. 5, 8 i 9 Projektu, to oznacza to, iż zakładają oni implicite, że do inwestycji kluczowych przepisy rozdziału 2 Projektu nie mają generalnie zastosowania i że w odniesieniu do przepisów art. 11 ust. 5, 8 i 9 Projektu konieczny jest w tym względzie przepis szczególny, czyli właśnie art. 16 ust. 2 Projektu. Gdyby bowiem w zamierzeniu twórców Projektu do inwestycji kluczowych unormowanych w rozdziale 3 Projektu miały na ogólnych zasadach zastosowanie przepisy rozdziału 2 Projektu (z ewentualnymi punktowymi zmianami przewidzianymi w rozdziale 3 Projektu), to wówczas cytowany wyżej przepis art. 16 ust. 2 Projektu byłby zupełnie niepotrzebny. Jednakże do Projektu przepis ten został wprowadzony, co zgodnie z ogólnymi regułami wykładni oznacza, że powinien on mieć konkretne znaczenie normatywne i nie może być przepisem bez skutków prawnych lub przepisem zbędnym, jedynie powtarzającym to, co wynika z innych przepisów Projektu.[27] Treść art. 16 ust. 2 Projektu przemawia więc za tym, że do inwestycji kluczowych przepisy rozdziału 2 Projektu nie mają generalnie zastosowania.

Jednakże takie stanowisko nie rozwiązuje wszystkich problemów powstających w związku z tym w odniesieniu do inwestycji kluczowych. Jeżeli bowiem przyjmiemy, że do inwestycji takich nie mają zastosowania przepisy rozdziału 2 Projektu, to nie ma do nich również zastosowania np. przepis art. 11 ust. 7 Projektu wyłączający w odniesieniu do pewnych aspektów Strategicznych Inwestycji stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznaczałoby to w efekcie, że do inwestycji kluczowych przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie. Za stosowaniem do inwestycji kluczowych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może też przemawiać okoliczność, że w odniesieniu do inwestycji kluczowych przepis art. 16 ust. 1 Projektu explicite wyłącza stosowanie przepisów art. 28-31 ustawy Prawo budowlane, dotyczących pozwoleń na budowę i zgłoszenia robót budowlanych. Istnienie w art. 16 ust. 1 Projektu takiego wyraźnego wyłączenia może a contrario świadczyć o przyjęciu przez autorów Projektu milczącego założenia, że w zakresie wyraźnie niewyłączonym w przepisach rozdziału 3 Projektu do inwestycji kluczowych mają normalnie zastosowanie wszystkie przepisy ogólne normujące w Polsce procesy inwestycyjno-budowlane, w tym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powstaje wszakże pytanie, czy taki jest rzeczywisty zamiar autorów Projektu?

W tym kontekście należy pamiętać, że inwestycje kluczowe w rozumieniu Projektu mają mieć charakter niejawny (art. 15 Projektu) i mają być realizowane na terenach zamkniętych, będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej. Wynika z tego, że inwestycje kluczowe są inwestycjami szczególnie wrażliwymi oraz strategicznymi w stopniu kwalifikowanym. W świetle powyższego Rada Legislacyjna rekomenduje ponowne rozważenie pożądanego zakresu stosowania do inwestycji kluczowych przepisów rozdziału 2 Projektu oraz wszystkich pozostałych (ogólnych) przepisów normujących w Polsce procesy inwestycyjno-budowlane, a także danie temu wyrazu w wyraźnie brzmiących przepisach w rozdziale 3 Projektu. Być może dobrym rozwiązaniem byłoby przesądzenie explicite w Projekcie, że do inwestycji kluczowych przepisy rozdziału 2 Projektu nie mają co do zasady zastosowania.

8. [Problematyczna dopuszczalność ustanawiania strefy ochronnej terenu zamkniętego, na którym jest realizowana inwestycja kluczowa] Pomiędzy przepisami rozdziału 5 Projektu a stwierdzeniami zamieszczonymi w uzasadnieniu Projektu występuje zasadnicza rozbieżność w kwestii tego, czy jest prawnie dopuszczalne ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, na którym jest realizowana inwestycja kluczowa w rozumieniu Projektu. W tym kontekście w uzasadnieniu Projektu zostało wyraźnie stwierdzone, że „Istotnym elementem podkreślającym specyfikę inwestycji kluczowych, jest możliwość ich realizacji wyłącznie na istniejących terenach zamkniętych, bez możliwości ustanawiania strefy ochronnej poza tym terenem”. (uzasadnienie Projektu, s. 6). Wynika z tego, że dla terenu zamkniętego, na którym jest realizowana lub została zrealizowana inwestycja kluczowa, nie jest prawnie dopuszczalne ustanowienie strefy ochronnej.

Jednakże wbrew temu powyższemu stwierdzeniu należy uznać, że z przepisów Projektu o inwestycjach kluczowych (rozdział 3 Projektu) oraz z jego przepisów o strefach ochronnych terenów zamkniętych (rozdział 5 Projektu) nie wynika wcale reguła, że dla terenów zamkniętych, na których realizowana jest lub została zrealizowana inwestycja kluczowa, nie można ustanowić strefy ochronnej. Przeciwnie, z przepisów art. 32 ust. 1 i 2 Projektu wynika implicite prawna dopuszczalność takiego działania. Art. 32 ust. 1 Projektu mówi bowiem ogólnie o dopuszczalności ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego i nie przewiduje w tym względzie żadnych szczegółowych kwalifikacji w odniesieniu do rodzajów terenów zamkniętych oraz nie ustanawia żadnych wyłączeń. Z kolei art. 32 ust. 2 Projektu przewiduje wprawdzie pewną szczególną regułę postępowania aktualną w przypadku, gdy strefa ochronna jest ustanawiana w odniesieniu do terenu zamkniętego, na którym jest realizowana Strategiczna Inwestycja na podstawie przepisów rozdziału 2 Projektu, ale z treści tego przepisu nie wynika wcale, że strefy ochronne mogą być ustanawiane tylko dla terenów zamkniętych, na których są realizowane Strategiczne Inwestycje (i że a contrario nie jest prawnie dopuszczalne ustanowienie strefy ochronnej dla terenu zamkniętego, na którym jest lub była realizowana inwestycja kluczowa). Na terenie zamkniętym może być oczywiście realizowana Strategiczna Inwestycja i wówczas w razie zamiaru ustanowienia dla takiego terenu strefy ochronnej ma zastosowanie szczególna reguła postępowania zamieszczona w art. 32 ust. 2 Projektu. Nie znaczy to jednak, że ten ostatni przepis wyklucza ustanawianie strefy ochronnej terenu zamkniętego, na którym nie jest realizowana Strategiczna Inwestycja. Tym bardziej przepis ten, ani też żaden inny przepis Projektu, nie wyklucza ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego, na którym jest lub była realizowana inwestycja kluczowa.

Rzecz jasna, istnienie takiego zakazu miałoby swoje racjonalne uzasadnienie. Skoro bowiem inwestycja kluczowa na terenie zamkniętym ma być inwestycją niejawną (zob. art. 15 Projektu), to jest logiczne, że ewentualne ustanowienie dla tego terenu strefy ochronnej (wraz z określonymi zakazami i ograniczeniami obowiązującymi na terenach w tej strefie) mogłoby zagrażać tajności danej inwestycji kluczowej. Jeżeli wszakże twórcy Projektu rzeczywiście chcą wykluczyć prawną dopuszczalność ustanawiania stref ochronnych dla terenów zamkniętych, na których jest realizowana lub została zrealizowana inwestycja kluczowa w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 Projektu, to powinni oni o tym jasno przesądzić w wyraźnie brzmiącym przepisie. Obecnie wszakże w Projekcie takiego przepisu nie ma.

9. [Konieczność doprecyzowania zakresu zastosowania art. 38 zd. 1 Projektu] Zakres zastosowania przepisu art. 38 zd. 1 Projektu wymaga niezbędnego doprecyzowania, poprzez jego ograniczenie tylko do aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów rozdziału 5 Projektu. Przepis art. 38 zd. 1 Projektu stanowi, że „Wojewoda prowadzi rejestr wydanych aktów prawa miejscowego.”. Przepis ten w żaden sposób nie precyzuje literalnie, o jakie konkretnie akty prawa miejscowego tutaj chodzi i przez kogo wydane. Z wewnątrzsystemowego kontekstu, w którym jest usytuowany ten przepis, można się domyślać, że chodzi tutaj o rejestr aktów prawa miejscowego, które zostały wydane przez danego wojewodę i w których ustanowił on strefy ochronne terenów zamkniętych (obowiązujące na obszarze jego województwa). Należy to wszakże wyraźnie zapisać w art. 38 zd. 1 Projektu, nadając temu przepisowi chociażby następujące brzmienie: „Wojewoda prowadzi rejestr wydanych przez siebie aktów prawa miejscowego, o których jest mowa w art. 32 ust. 1 ustawy.”. Warto dodać, że prowadzenia przez wojewodę takiego rejestru nie przewidują przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie,[28] a więc przepis art. 38 zd. 1 Projektu ma w omawianym zakresie charakter przepisu lex specialis.

Na marginesie rozważań na temat aktów prawa miejscowego ustanawianych przez wojewodę na podstawie przepisów rozdziału 5 Projektu Rada Legislacyjna pozwala sobie zauważyć, że Projekt nie określa nazwy omawianego tutaj aktu prawnego wojewody ustanawiającego strefę ochronną terenu zamkniętego (np. rozporządzenie, zarządzenie), lecz poprzestaje na ogólnym nazwaniu go „aktem prawa miejscowego” (zob. w szczególności art. 32 Projektu). Zdaniem Rady Legislacyjnej, nie jest to ani wada prawna ani też nieprawidłowa praktyka legislacyjna. O „aktach prawa miejscowego” jest wyraźnie mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP („Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.”). O „aktach prawa miejscowego” jest również mowa w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowiącym, że „Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części.”. Powołana ustawa nie nazywa tych wykonawczych aktów prawa miejscowego stanowionych przez wojewodów „rozporządzeniami”, w przeciwieństwie do „rozporządzeń porządkowych” wojewodów, o których jest mowa w art. 60 tej ustawy (natomiast sformułowanie: „rozporządzenia wykonawcze” w odniesieniu do stanowionych przez wojewodę aktów prawa miejscowego było używane w nieobowiązującej już ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej,[29] obok występującego również w tej ustawie pojęcia „rozporządzeń porządkowych” wojewodów[30]). Niektóre ustawy szczególne upoważniające wojewodę do ustanawiania wykonawczych aktów prawa miejscowego explicite wskazują, że wojewoda wydaje w danym zakresie rozporządzenie.[31] W doktrynie prawa administracyjnego istnieje pewna rozbieżność poglądów odnośnie do prawidłowej terminologii w tym zakresie. Niektórzy autorzy twierdzą, że aktów prawa miejscowego stanowionych przez wojewodę na podstawie ustaw odrębnych nie powinno się nazywać w ustawie „rozporządzeniami”, lecz należy je określać ogólnym mianem „aktów prawa miejscowego”.[32] Inni zaś autorzy uznają, że używanie w ustawie określenia: „rozporządzenie” w odniesieniu do aktu wykonawczego wojewody jest w tym kontekście dopuszczalne,[33] zaś jeszcze inni uznają, że używana w tym zakresie nazwa aktu nie ma w istocie żadnego znaczenia prawnego.[34] Rada Legislacyjna – z uwagi na tematykę niniejszej opinii – nie chce definitywnie wypowiadać się w kwestii tego, czy określenie: „rozporządzenie” byłoby w tym zakresie właściwe czy też nie, niemniej jednak uważa, że terminologia zastosowana w tym względzie w Projekcie („akt prawa miejscowego”) jest prawidłowa, bo jest zgodna z Konstytucją RP oraz z ustawą o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

10. [Brak niezbędnego znowelizowania niektórych ustaw odrębnych] Dla efektywnego stosowania Projektu oraz przewidzianych w nim instytucji prawnych bezwzględnie konieczne jest znowelizowanie przez Projekt co najmniej dwóch ustaw odrębnych, czego Projekt w obecnej wersji nie czyni. Projekt nowelizuje tylko jedną ustawę, a mianowicie ustawę o podatku od czynności cywilnoprawnych, i to zresztą w kwestii niezwiązanej z samą istotą procesów inwestycyjnych unormowanych w Projekcie. Zdaniem Rady Legislacyjnej, znowelizowania przez Projekt wymagają następujące ustawy odrębne.

Po pierwsze, konieczne jest znowelizowanie przez Projekt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: „ustawa środowiskowa”). W ustawie środowiskowej trzeba przede wszystkim wpisać Projekt i regulowane przez niego Strategiczne Inwestycje do katalogu inwestycji wymienionych w jej art. 59a ust. 4. Ten ostatni przepis wymienia kategorie inwestycji unormowanych w poszczególnych polskich specustawach inwestycyjnych, które mogą korzystać z łagodniejszego reżimu prawnego dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących wymienionych tam inwestycji. Mianowicie, zgodnie z art. 59a ust. 4 ustawy środowiskowej, do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych dla inwestycji wymienionych w tym przepisie nie stosuje się przepisów art. 59a ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy środowiskowej, które – generalnie rzecz biorąc – wymagają zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak wymienienia Strategicznych Inwestycji unormowanych w Projekcie w katalogu inwestycji w art. 59a ust. 4 ustawy środowiskowej będzie oznaczał, że lokalizacja Strategicznej Inwestycji będzie musiała być obligatoryjnie badana pod kątem jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie niezgodności w tym zakresie organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie będzie mógł wydać zgody na Strategiczną Inwestycję. To zaś byłoby wprost niezgodne z przepisem art. 11 ust. 7 Projektu, stanowiącym, że „W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację strategicznej inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.”. Jeżeli zatem twórcy Projektu rzeczywiście chcą praktycznego implementowania tej ostatniej reguły ustanowionej przez nich w Projekcie (wyłączającej stosowanie we wskazanym zakresie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to muszą oni koniecznie dopisać Strategiczne Inwestycje unormowane w Projekcie do katalogu inwestycji wymienionych w art. 59a ust. 4 ustawy środowiskowej, tak aby lokalizacja Strategicznej Inwestycji nie była na podstawie przepisów ustawy środowiskowej oceniana pod kątem jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co więcej, postulowane tutaj przez Radę Legislacyjną dopisanie Strategicznych Inwestycji w rozumieniu Projektu do katalogu inwestycji wymienionych w art. 59a ust. 4 ustawy środowiskowej spowoduje, że Strategiczne Inwestycje uzyskają ipso iure prawną kwalifikację „inwestycji strategicznych” w rozumieniu ustawy środowiskowej (zob. art. 59a ust. 4 in fine ustawy środowiskowej). Posiadając zaś taką właśnie kwalifikację prawną na gruncie ustawy środowiskowej, Strategiczne Inwestycje będą mogły dzięki temu korzystać ze szczególnych wyłączeń przewidzianych w art. 64 ust. 2 pkt 3, art. 74 ust. 1 pkt 5, art. 77 ust. 2 pkt 3 oraz w art. 80 ust. 2a ustawy środowiskowej, tak samo jak wszystkie pozostałe inwestycje strategiczne w rozumieniu tej ustawy, obejmujące inwestycje unormowane w pozostałych polskich specustawach inwestycyjnych.

Ponadto decyzje zezwalające na Strategiczną Inwestycję, o których jest mowa w Projekcie, należy wymienić w katalogu decyzji, o których jest mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, czyli w katalogu decyzji, których uzyskanie musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 

Rada Legislacyjna ma oczywiście świadomość istnienia przepisu art. 72 ust. 8 pkt 1 ustawy środowiskowej, stanowiącego, że „W przypadku planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, których wyłącznym celem jest […] obronność i bezpieczeństwo państwa […] – nie wydaje się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jej wydanie miałoby niekorzystny wpływ na te cele.”. Jednakże przepis ten wcale nie wyklucza zaistnienia sytuacji, w których przedsięwzięcia ukierunkowane wyłącznie na obronność i bezpieczeństwo państwa – w tym Strategiczne Inwestycje lub inwestycje kluczowe w rozumieniu Projektu – będą musiały być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niektórych sytuacjach wymóg uzyskania takiej decyzji będzie jak najbardziej prawnie dopuszczalny i zasadny (gdy mianowicie wydanie decyzji środowiskowej nie wpłynie niekorzystnie na cele obronne Strategicznej Inwestycji lub inwestycji kluczowej), co zresztą sam Projekt wyraźnie przewiduje w kilku swoich przepisach (zob. art. 5 ust. 1 pkt 16, art. 6 i art. 9 ust. 11 Projektu; zob. też art. 17 ust. 2 Projektu w zw. z art. 72 ust. 9-11 ustawy środowiskowej). Tym bardziej zatem ustawa środowiskowa musi być de lege ferenda w pełni skorelowana z przepisami Projektu, tak jak to wyżej proponuje Rada Legislacyjna.

Po drugie, zasadne byłoby znowelizowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wymienienie nieruchomości zbywanych na rzecz inwestora w rozumieniu Projektu w katalogu przypadków, w których nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, analogicznie jak w tymże katalogu wymienione zostało zbywanie nieruchomości na rzecz inwestorów lub spółek celowych realizujących inwestycje na podstawie innych obowiązujących w Polsce specustaw inwestycyjnych (zob. art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ponadto należy rozważyć wymienienie wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na Strategiczną Inwestycję w katalogu przypadków, o których jest mowa w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a gdzie wymieniono sytuacje, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu – niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W katalogu tym zostały wymienione decyzje o lokalizacji inwestycji lub decyzje o zezwoleniu na inwestycję, o których jest mowa w innych obowiązujących w Polsce specustawach inwestycyjnych. 

11. [Usterki redakcyjne Projektu] Projekt zawiera kilka usterek redakcyjnych, które wymagają usunięcia lub skorygowania. I tak, w art. 5 ust. 1 pkt 14 lit. h Projektu należałoby użyć terminu „zabytek”, gdyż de lege lata ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami[35] posługuje się terminem „dobro kultury” w kontekście utraconych dóbr kultury (zwłaszcza rozdział 2a tej ustawy) oraz tych, o których mowa w ustawie z dnia 25 maja 2017 r. o restytucji narodowych dóbr kultury[36] (wszystko to są zabytki ruchome, a nie o tę kategorię chodzi w art. 5 ust. 1 pkt 14 lit. h Projektu). W art. 11 ust. 6 Projektu przed wyrazem „którego” występujący tam przecinek jest niepotrzebny, gdyż został on już prawidłowo postawiony przed wcześniejszym zwrotem: „na budowę lub przebudowę”; w tym samym przepisie przecinek występujący obecnie przed wyrazami: „po zawiadomieniu” należy skreślić i umieścić go wcześniej po wyrazach: „obronności państwa” (tak więc prawidłowa interpunkcja w przepisie art. 11 ust. 6 Projektu powinna wyglądać następująco: „Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę lub przebudowę którego wymagana jest decyzja o zezwoleniu na realizację strategicznej inwestycji w zakresie potrzeb obronności państwa, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy lub przebudowy.”). W art. 13 ust. 2 Projektu po wyrazach: „z zastrzeżeniem ust. 3” należy postawić przecinek. W art. 30 in fine Projektu przed sformułowaniem: „inwestycje w zakresie potrzeb obronności państwa” należy dopisać wyraz: „strategiczne”, tak aby było jednoznaczne, że w przepisie tym chodzi nie o wszelkie inwestycje obronne, ale o Strategiczne Inwestycje w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 Projektu. W art. 31 Projektu przed występującym tam zwrotem: „w szczególności” należy postawić przecinek (zdanie wtrącone).

 

III. Konkluzje

 

Rada Legislacyjna pozytywnie opiniuje Projekt i rekomenduje jego dalsze pilne procedowanie w ramach rządowego procesu prawodawczego. Rada Legislacyjna ma pełną świadomość wszystkich kontrowersji prawnych i społecznych, jakie wiążą się w Polsce z tzw. specustawami inwestycyjnymi, czyli z ustawami, do których należy również Projekt (czy też będzie on należał po jego uchwaleniu). Jednakże kontrowersje te, zdaniem Rady Legislacyjnej, w żadnej mierze nie mogą dyskwalifikować Projektu. Pozytywna opinia Projektu wynika przede wszystkim z wysokiej rangi celu, któremu Projekt ma służyć, jako że wśród dóbr konstytucyjnych o charakterze zbiorowym, ważnych dla całego społeczeństwa, trudno byłoby obecnie wskazać dobro cenniejsze niż wzmocnienie potrzeb obronnych państwa polskiego oraz zabezpieczenie terytorium Polski przed obcą agresją wojskową, w tym także poprzez rozbudowę infrastruktury technicznej mogącej pełnić rolę odstraszającą potencjalnego agresora. Za pozytywną oceną Projektu przemawia również to, że stopniem swojej ingerencyjności w prawa jednostek oraz zakresem odstępstw od ogólnych zasad realizowania procesów inwestycyjno-budowlanych przepisy Projektu nie odbiegają na niekorzyść od innych specustaw inwestycyjnych obowiązujących w Polsce, zaś w pewnych aspektach przepisy Projektu są nawet łagodniejsze dla zainteresowanych jednostek. Projekt posiada co prawda określone mankamenty merytoryczne oraz techniczno-legislacyjne, które Rada Legislacyjna w niniejszej opinii wskazuje i analizuje. Jednakże te niedoskonałości Projektu nie przeczą uznaniu go za udany projekt aktu normatywnego, zwłaszcza, że wskazane usterki dają się łatwo wyeliminować w toku dalszych prac nad Projektem.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła niniejszą opinię na posiedzeniu w dniu 15 listopada 2024 r.